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政府投資項(xiàng)目投資超概算的原因分析及控制措施
蘇 紅
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政府投資項(xiàng)目投資超概算的原因分析及控制措施
The investment project of governmental investment exceeds the reason analysis of budgetary estimate and control measure
蘇 紅 Su Hong
摘 要：本文從建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程出發(fā)，客觀地分析了政府投資項(xiàng)目投資超概算的多種原因，并提出了相應(yīng)的控制措施，為有效監(jiān)管政府投資項(xiàng)目資金的使用提供一定的參考。
關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目； 概算； 控制措施
Abstract:This text set out from the whole course of building project implementation, has analysed many kinds of reasons of the ultra budgetary estimate of project investment of governmental investment objectively, put forward the corresponding control measure, offer certain reference for the use that supervises government's investment project fund effectively.
Key words: government's investment project, budgetary estimate, control measure
中圖分類號(hào)：F406.72
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B
文章編號(hào)：1008-0422（2005）04-0096-02
政府投資項(xiàng)目是指使用預(yù)算內(nèi)資金、土地開發(fā)基金以及其他財(cái)政性資金所進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目。近年來(lái)，政府逐漸加大了對(duì)道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)的投入，切實(shí)改善了人們的生活，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益。但對(duì)已竣工的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目都不同程度地存在投資超概算的現(xiàn)象，這已經(jīng)成為政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)管的突出問(wèn)題。究其原因，除受物價(jià)波動(dòng)、政策調(diào)整、自然條件等因素的影響外，項(xiàng)目管理工作存在薄弱環(huán)節(jié)是其重要原因之一。
1 政府投資項(xiàng)目投資超概算的原因分析
1.1投資決策不科學(xué)，投資概算精度低。
投資決策是影響工程造價(jià)的最關(guān)鍵一環(huán)。部分建設(shè)項(xiàng)目在投資決策階段前期的調(diào)研深度不夠，沒有進(jìn)行有效的可行性研究和論證，倉(cāng)促?zèng)Q定項(xiàng)目上馬，以致造成投資概算不準(zhǔn)確，甚至沒有投資概算。如一些應(yīng)急項(xiàng)目、保密工程等。
1.2違反基本建設(shè)程序
基本建設(shè)程序是指建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)想、評(píng)估、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收、投入使用的整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，各項(xiàng)工作必須遵循的先后順序法則，是建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。由于部分政府投資項(xiàng)目急于出效果，倉(cāng)促上馬，忽視了前期工作的重要性，出現(xiàn)了邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程，導(dǎo)致設(shè)計(jì)修改、返工、修補(bǔ)，工程管理混亂、工期延誤、工程造價(jià)大幅度提高。
1.3設(shè)計(jì)深度不夠，方案保守質(zhì)量低
控制工程造價(jià)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)階段。一般情況下，初步設(shè)計(jì)完成后，對(duì)整個(gè)工程造價(jià)的影響程度約為75％以上，如果設(shè)計(jì)時(shí)考慮最多的是設(shè)計(jì)方案的安全性和美觀性，而忽視節(jié)約建設(shè)成本的要求，沒有進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，就必然導(dǎo)致設(shè)計(jì)保險(xiǎn)系數(shù)偏大、政府工程造價(jià)指標(biāo)高于市場(chǎng)平均造價(jià)指標(biāo)的結(jié)果。
1.4招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、控制建設(shè)項(xiàng)目投資的法律保證。部分政府工程在招標(biāo)過(guò)程中，圍標(biāo)、假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)或不招標(biāo)等違法行為依然存在。即使主體工程已按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，配套工程、裝飾工程往往采取自行招標(biāo)和議標(biāo)的方法規(guī)避公開招投標(biāo)�？辈臁⒃O(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢等單位未公開招投標(biāo)、設(shè)備材料自行采購(gòu)等行為均屬不規(guī)范行為，均會(huì)對(duì)政府投資項(xiàng)目的投資控制產(chǎn)生不利影響。
1.5合同簽訂不嚴(yán)密，控制造價(jià)乏力
有的政府工程招投標(biāo)工作完成后，在簽訂承發(fā)包合同時(shí)，合同文本的主要計(jì)價(jià)條款與招標(biāo)文件不一致，計(jì)價(jià)方法與定額不符，合同文件各條款自相矛盾等現(xiàn)象的存在，不僅沒有達(dá)到控制工程造價(jià)的效果，反而給結(jié)算審計(jì)工作帶來(lái)一定的困難和風(fēng)險(xiǎn)。有的合同未明確違約責(zé)任和承包方應(yīng)交納履約保證金條款，財(cái)務(wù)也未收投標(biāo)押金，后來(lái)在承包方單方毀約后，缺乏制約措施，不但影響工期，也未得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。
1.6人為設(shè)計(jì)變更多，簽證把關(guān)不嚴(yán)
建設(shè)單位出于自身利益的考慮，往往樂(lè)于擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)檔次，提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)場(chǎng)管理不嚴(yán)，部分工程管理人員素質(zhì)不高，或業(yè)務(wù)能力弱，或責(zé)任心不強(qiáng)，在工程簽證時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，造成了工程造價(jià)增加，也為工程造價(jià)審計(jì)增加難度。
1.7高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重，變相抬高造價(jià)。一些施工單位經(jīng)營(yíng)作風(fēng)不正，部分工程預(yù)決算編制人員水平低，在工程竣工決算編制中，通過(guò)多計(jì)工程量、高套定額單位，高算材料設(shè)備價(jià)格、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等手段，胡編亂造，進(jìn)行高估冒算。
2 政府投資項(xiàng)目投資超概算的控制措施
政府投資項(xiàng)目投資超概算，不僅會(huì)增加政府資金支出，造成損失浪費(fèi)，而且降低政府投資效益，因而必須積極采取有效措施予以解決。針對(duì)上述政府投資項(xiàng)目投資超概算的原因分析，可考慮相應(yīng)的控制措施：
2.1加強(qiáng)前期工作，提高決策的科學(xué)性
項(xiàng)目可行性研究工作的核心內(nèi)容是投資估算和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，它是決定工程造價(jià)的基礎(chǔ)，必須抓住工程造價(jià)的前期控制和管理這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)�？尚行匝芯抗ぷ髯龅贸浞忠恍艽偈雇顿Y和效益形成良性的比例關(guān)系，避免產(chǎn)生投資多、見效少、浪費(fèi)大的現(xiàn)象。在可行性研究階段，要加強(qiáng)投資決策的科學(xué)性、公正性和公開性，以科學(xué)的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行方案論證和投資估算，從而得出客觀準(zhǔn)確的投資概算，為控制建設(shè)項(xiàng)目的總投資打好基礎(chǔ)。
2.2嚴(yán)格基本建設(shè)程序、規(guī)范項(xiàng)目管理
基本建設(shè)程序反映了建設(shè)工作所固有的客觀規(guī)律，科學(xué)地總結(jié)了建設(shè)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是以法律和法規(guī)的形式固定下來(lái)的各建設(shè)主體必須共同遵守的工作程序。嚴(yán)格按基本建設(shè)程序辦事，從微觀上講，可以杜絕“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，提高政府投資效益。從宏觀上講，可以控制投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保障法律、法規(guī)的實(shí)施，維護(hù)政府投資的嚴(yán)肅性。
2.3加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量
勘測(cè)設(shè)計(jì)是建設(shè)前期控制工程項(xiàng)目投資規(guī)模的重要階段。委托設(shè)計(jì)時(shí)建設(shè)單位要進(jìn)行詳細(xì)的交底，不能因設(shè)計(jì)費(fèi)比例大小的討價(jià)還價(jià)而因小失大。設(shè)計(jì)單位必須對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)作深入調(diào)查，積累充分多的數(shù)據(jù)，把一些應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之中，并由此不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使設(shè)計(jì)概算具有一定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)大力推行限額設(shè)計(jì)，以批準(zhǔn)的投資概算為限額，實(shí)行全過(guò)程的規(guī)�？刂�，確保設(shè)計(jì)質(zhì)量的深度，盡可能減少施工期間的設(shè)計(jì)變更和工程簽證。
2.4進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)程序
要嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)的法律法規(guī)，在規(guī)定范圍之內(nèi)的項(xiàng)目必須公開招投標(biāo)，提高招標(biāo)過(guò)程的透明度，減少暗箱操作。公開招標(biāo)可以吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、信譽(yù)好的施工企業(yè)參加投標(biāo)，既可以保證工程的質(zhì)量，也可以降低成本、有效控制施工階段的工程造價(jià)。
2004年8月份深圳市對(duì)全市2003年度建設(shè)工程招投標(biāo)情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析：
從統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果可以看出，通過(guò)公開招投標(biāo)使得所有類型的工程造價(jià)均有較大幅度的降低。
2.5強(qiáng)化合同管理
合同在工程造價(jià)管理中對(duì)雙方都具有法定的約束力。對(duì)于建設(shè)規(guī)模不大、技術(shù)不太復(fù)雜、工期不太長(zhǎng)、圖紙完備的工程，總價(jià)應(yīng)一次包死，不留活口。技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)規(guī)模大、跨年度的工程，合同管理中宜采用國(guó)際通用的FEDLC合同文件或建設(shè)行業(yè)主管部門制定的合同范本，明確控制工程造價(jià)的具體條款，規(guī)范簽訂合同各方的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，嚴(yán)格控制造價(jià)。
2.6嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證
政府投資項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算進(jìn)行建設(shè)，初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目總概算作為施工圖設(shè)計(jì)、審查及編制項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)。建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)設(shè)計(jì)變更和簽證增加工程的審查過(guò)程中，應(yīng)按著控制投資、保證質(zhì)量、加快進(jìn)度、提高效益的指導(dǎo)方針以及合理定價(jià)和有效控制的基本原則，確定工程變更的必要性、合理性和真實(shí)性。
自2003年以來(lái)，根據(jù)深圳市政府有關(guān)文件，工程項(xiàng)目施工過(guò)程中全部實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)零簽證，對(duì)設(shè)計(jì)變更采取審計(jì)跟蹤制度，從而有效的控制了工程造價(jià)的增加。例如：某市政道路工程土方開挖后，發(fā)現(xiàn)地質(zhì)情況與勘察報(bào)告出入較大，有許多路段是淤泥層，多處道路要穿過(guò)堰塘和淤泥塘。按設(shè)計(jì)院的變更，需清淤后換填9％石灰土層26500m3，若按定額計(jì)算114元/m3，該單項(xiàng)工程將增加造價(jià)302萬(wàn)元。變更方案上報(bào)審計(jì)局后，審計(jì)人員經(jīng)多方調(diào)查認(rèn)為，該項(xiàng)工程應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)與施工方包干，并與業(yè)主一起與施工方多次協(xié)商，最終價(jià)為68元/m3，僅此一項(xiàng)就節(jié)省造價(jià)122萬(wàn)元。
2.7搞好工程竣工決算。
工程竣工決算審計(jì)是工程造價(jià)管理的最后一道關(guān)口，對(duì)防止投資資金的流失有著重要意義。要認(rèn)真執(zhí)行政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的必審制，未經(jīng)竣工決算審計(jì)的，不得辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，財(cái)政部門及其他資金管理單位不得撥付全額建設(shè)結(jié)算資金。
綜上所述，健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制，進(jìn)一步完善和堅(jiān)持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平，是投資控制的基礎(chǔ)性工作。嚴(yán)格按基本建設(shè)程序辦事、規(guī)范招投標(biāo)制度、提高設(shè)計(jì)質(zhì)量、強(qiáng)化合同管理、嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證是控制投資的基本保證。搞好工程竣工決算，不斷總結(jié)，提高對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管的水平。
作者單位：深圳市福田區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)中心
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