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政府“經(jīng)營城市”是否可為？ [推薦]
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背景
“經(jīng)營城市”之褒貶
金秋10月，隨著“2004CCTV十大中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市”的評(píng)選浮出水面，一場前所未有的城市化浪潮，正涌動(dòng)在960平方公里的大地上。據(jù)專家估計(jì)，在未來10年，中國的城市人口將達(dá)到8億，占到世界總?cè)丝诘?%�？梢灶A(yù)見，在未來二三十年的時(shí)間里，中國的城市化水平將由目前的36%提高到50%，也就是說，將至少有一半人住在城市里，古老的三七開的城鄉(xiāng)格局將被徹底打破。中國，這個(gè)世界上最大的農(nóng)業(yè)國，將從此步入城市化國家的行列。
如此大規(guī)模的城市化進(jìn)程，使得600多座城市再次與“經(jīng)營城市”掛鉤。
我們最先感知“經(jīng)營城市”這一概念，是在2001年中國市長協(xié)會(huì)第三次代表大會(huì)上，當(dāng)時(shí)面對(duì)城市日益商業(yè)化的挑戰(zhàn)，與會(huì)的600多位中國市長們開始感覺到，如何經(jīng)營和管理傳統(tǒng)意義上的城市變得甚為緊迫了。從此，“經(jīng)營城市”這個(gè)新名詞，漸漸成了各個(gè)城市政府官員口中的“新寵”。各個(gè)城市的領(lǐng)導(dǎo)，普遍對(duì)“經(jīng)營城市”持認(rèn)同態(tài)度，并積極運(yùn)用于實(shí)踐。
然而，“新寵”一落地，很快就成了專家學(xué)者們的“眾矢之的”�！侗本┤�?qǐng)?bào)》最早刊載了中央黨校周天勇教授的文章，提醒人們切莫片面理解“經(jīng)營城市”，凡事一旦強(qiáng)調(diào)過頭，就會(huì)出現(xiàn)負(fù)面作用。文中還指出，“片面強(qiáng)調(diào)‘經(jīng)營城市’，往往會(huì)導(dǎo)致城市土地的炒買炒賣、土地收益流失、地價(jià)形成泡沫……”隨后，又有部分學(xué)界人士也認(rèn)為，“經(jīng)營城市”是偷換概念，缺乏理論依據(jù)，否定“經(jīng)營城市”的可行性。而有部分專家卻持相反意見，認(rèn)為“經(jīng)營城市”并不是沒有理論根據(jù)的遐想，“經(jīng)營城市”的理論依據(jù)，在于城市是有價(jià)值的客觀存在。
近期，隨著“2004CCTV十大中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市”評(píng)選活動(dòng)的展開，關(guān)于“經(jīng)營城市”的學(xué)術(shù)爭論，又變得尖銳起來。先是幾位學(xué)者專家在《小康》雜志上一起拷問“經(jīng)營城市”，接著《中國青年報(bào)》又刊登了發(fā)改委綜合司司長范恒山提出的質(zhì)疑，認(rèn)為“一些地方政府打著‘經(jīng)營城市’的概念，其實(shí)做的是拆房子、倒地皮的活動(dòng)……”更引起人們關(guān)注的是，《新京報(bào)》干脆對(duì)“經(jīng)營城市”掀起了“一波三折”—首先發(fā)表了國務(wù)院發(fā)展研究中心李佐軍的文章，文中指出“政府‘經(jīng)營城市’不可為！”隨即，又刊登一篇《政府“經(jīng)營城市”未嘗不可》進(jìn)行反駁，認(rèn)為“只要正確把握‘經(jīng)營城市’的內(nèi)涵，用全新的理念去‘經(jīng)營城市’也未嘗不可。”
專家們你來我往，頻頻交手，好不熱鬧。但這場關(guān)于政府是否應(yīng)該“經(jīng)營城市”的爭論還沒有結(jié)束。
主持人：濮婕
嘉賓：
聞新國
中國管理科學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)特約研究員
牛鳳瑞
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任
周天勇
中央黨校研究室副主任、教授
對(duì)話
“經(jīng)營城市”：政府角色如何定位
政府應(yīng)是“經(jīng)營城市”的主體？
主持人：現(xiàn)在，“經(jīng)營城市”這個(gè)概念被越來越多的人提起，也變得越來越時(shí)髦了。什么是“經(jīng)營城市”？政府是否應(yīng)當(dāng)成為“經(jīng)營城市”的主體？
聞新國：伴隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，城市發(fā)展的趨動(dòng)力十分強(qiáng)勁，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市面貌不斷改觀，城市功能不斷完善。應(yīng)該說，改革開放以來，我國城市發(fā)展取得的成就和積累的物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富是前所未有的。但是在城市發(fā)展中，尤其是近10年來，各級(jí)政府利用城市自身的土地價(jià)值，采取土地置換和有償出讓土地使用權(quán)等辦法，籌集資金用于城市改造，在取得顯著成效的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些偏差。這集中表現(xiàn)在“經(jīng)營城市”觀念的定位方面。所謂“經(jīng)營城市”，仍然是以政府為主體，通過政府直接控制的存量資源以及公益性收購的資源，進(jìn)行變現(xiàn)性經(jīng)營活動(dòng)，并進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的再投資。這種形式的“經(jīng)營城市”，是政府控制公有經(jīng)濟(jì)資源較多而又缺乏權(quán)力約束條件下的特殊產(chǎn)物。隨著城市土地產(chǎn)權(quán)的明晰化，“經(jīng)營城市”空間將會(huì)減小。
在“經(jīng)營城市”的過程中，政府行為很容易侵害城市公民的私有財(cái)產(chǎn)，而且城市發(fā)展的總體目標(biāo)與政府部門具體經(jīng)營城市公有資源的目標(biāo)還很難協(xié)調(diào)一致，公有資源在經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中也容易滋長腐敗。因此，若脫離實(shí)際，從所謂的理論上給“經(jīng)營城市”下一個(gè)完美的定義，就有可能使之成為一種空洞的口號(hào)或是美麗的幌子，使政府“經(jīng)營城市”的行為更容易異化。因此，我主張，應(yīng)慎言政府“經(jīng)營城市”這個(gè)說法。
牛鳳瑞：“經(jīng)營城市”這個(gè)概念，已經(jīng)提出好幾年了，現(xiàn)在看來，至少有三種說法：第一種：把城市作為一個(gè)對(duì)象，以政府為主體，把城市的發(fā)展當(dāng)作企業(yè)來投資，把城市資源作為生產(chǎn)要素，進(jìn)行企業(yè)化的管理，使城市得到發(fā)展。這是一種廣義的說法。第二種：只是指城市的公共基礎(chǔ)建設(shè)這個(gè)領(lǐng)域，以它為對(duì)象按照市場化運(yùn)作，達(dá)到建設(shè)城市的目的。這種經(jīng)營的主體也是政府，這是一種狹義的說法，我是比較贊成這種說法。第三種：認(rèn)為經(jīng)營土地就是“經(jīng)營城市”的主要對(duì)象。因?yàn)樽鳛閲匈Y產(chǎn)，土地是最大的財(cái)產(chǎn)，也是政治權(quán)力最廣的資產(chǎn)。
政府是不是應(yīng)當(dāng)作為“經(jīng)營城市”的主體？有人說“經(jīng)營”是一個(gè)帶有企業(yè)色彩的概念，作為政府，應(yīng)該是公共利益的代表，政府既然屬于這么一個(gè)職能定位，就不應(yīng)該“與民爭利”。我國現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)，政府是以一個(gè)市場主體的身份參與其中，很多資源都是政府的，而且又擁有宏觀與中觀的調(diào)控能力，那么，作為一般的企業(yè)就不是政府的競爭對(duì)手了，于是就會(huì)形不成真正意義上的市場競爭。果真如此，中國市場化的改革就要走回頭路了。
還有人認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，任何資源都可以變成資本進(jìn)行增值。政府作為地方利益的代表，參與競爭，利益達(dá)到最大化，就會(huì)導(dǎo)致城市的發(fā)展和城市GDP水平的提高。從這一點(diǎn)來講，這些人是擁護(hù)“經(jīng)營城市”的。
我認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都有局限性。我比較贊成狹義的“經(jīng)營城市”理念�！敖�(jīng)營城市”是應(yīng)該有一個(gè)階段性、過渡性的歷程。目前我國正處于改革開放時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大變動(dòng)，利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大調(diào)整。在這種情況下，政府如果不發(fā)揮他的主導(dǎo)或者導(dǎo)向的作用，我們的城市化建設(shè)就要走很多彎路，支付更高的成本。
周天勇：我理解的“經(jīng)營城市”有這么幾方面的意思：第一，把城市里的土地資源盤活，盡可能科學(xué)使用土地；第二，合理地規(guī)劃建設(shè)；第三，半公共性設(shè)施可以由企業(yè)和社會(huì)來投資；第四，有些土地可以政府掛牌，通過競標(biāo)來增加財(cái)政收入，以便更好地規(guī)劃建設(shè)城市。
“經(jīng)營城市”從整體來講政府應(yīng)當(dāng)是主體，但是，政府只應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營公共產(chǎn)品這部分的主體，非公共產(chǎn)品還是應(yīng)該留給社會(huì)去經(jīng)營，應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)資本的進(jìn)入，但是價(jià)格、質(zhì)量等應(yīng)該由政府來控制。通過這個(gè)辦法，增加城市建設(shè)的資金。
政府“可為”有邊界
主持人：在城市發(fā)展中，政府的角色定位一直都飽受爭議，有沒有必要明確定位政府的角色？如何確定政府“可為”與“不可為”的邊界？
聞新國：工業(yè)化和城市化協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀是城市發(fā)展的核心理念。但是整個(gè)城市的發(fā)展是個(gè)人、廠商和政府共同作用的結(jié)果，如果硬要把城市發(fā)展和城市管理中的某一范疇概括為“經(jīng)營城市”的話，那么個(gè)人、廠商和政府三者都在共同“經(jīng)營城市”，共同提升城市的功能，而不僅僅是政府在“經(jīng)營城市”。從這個(gè)高度看，我們沒有必要提倡政府“經(jīng)營城市”。當(dāng)然，城市發(fā)展需要政府參與，并且政府可能會(huì)在城市的宏觀發(fā)展中處于相對(duì)主導(dǎo)的地位，主要原因在于城市發(fā)展和城市管理中的很多活動(dòng)具有明顯的公益性特征，城市基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯的公共產(chǎn)品特點(diǎn)。城市發(fā)展中，政府不僅要介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且在城市制度建設(shè)等非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中政府也要發(fā)揮重要作用，提供城市可持續(xù)發(fā)展的軟件環(huán)境，這也是政府提供公共產(chǎn)品的另外一種形式。但是，由于歷史的原因，我國政府的行為邊界過于寬泛，因此，在城市發(fā)展中，對(duì)政府的角色加以明確定位，確定政府“可為，不可為”的邊界，就顯得十分重要。
我認(rèn)為，其邊界應(yīng)當(dāng)以公共產(chǎn)品的提供和公益性行為為限。具體來講，在城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)城市規(guī)劃，提供道路、供水系統(tǒng)、下水道系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，而企業(yè)負(fù)責(zé)住宅、商業(yè)設(shè)施和工業(yè)發(fā)展。在城市公共設(shè)施的建設(shè)中，政府主要作為公共利益的代理人，對(duì)城市公共產(chǎn)品進(jìn)行集中購買，公共設(shè)施的具體生產(chǎn)活動(dòng)仍然應(yīng)該由具有獨(dú)立市場經(jīng)營主體資格的建筑企業(yè)來完成。隨著市場機(jī)制的發(fā)展，一些公共設(shè)施的成本補(bǔ)償，仍然可以模擬私人產(chǎn)品的方式進(jìn)行，如政府可授予私人企業(yè)橋梁、大型高速公路的特許經(jīng)營權(quán)�？傊軌蚪唤o市場領(lǐng)域運(yùn)作的城市建設(shè)項(xiàng)目，政府應(yīng)該盡量退出。
周天勇：在“經(jīng)營城市”中，政府主要就是管理公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。政府的職能就是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和提供公共服務(wù)。
如何確定政府“可為”與“不可為”？還是按照公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品來劃分。公共產(chǎn)品當(dāng)然是政府“可為”的，比如環(huán)境污染、城市的交通道路建設(shè)；還有一部分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品也需要政府來辦，比如公交等，這些需要政府來補(bǔ)貼、管制價(jià)格與服務(wù)質(zhì)量等。“不可為”的，就是政府不能替代市場、替代社會(huì)，比如政府開企業(yè)，政府成立開發(fā)公司去賺錢等，這本來是屬于市場企業(yè)去運(yùn)轉(zhuǎn)的。另外，政府還要注意“以人為本”，特別是在城市建設(shè)方面，不能為了眼前的小利益而去做損害社會(huì)、損害百姓以達(dá)到建設(shè)城市的目的事情，這是錯(cuò)誤的。
多管齊下規(guī)范政府經(jīng)營城市行為
主持人：既然政府在“經(jīng)營城市”過程中存在越俎代庖的行為，我們應(yīng)該采取哪些政策措施，來規(guī)范地方政府“經(jīng)營城市”中的不良行為？
聞新國：制止地方政府不良的“經(jīng)營城市”行為，應(yīng)當(dāng)采取以下措施：
第一，目前政府“經(jīng)營城市”與地方政府招商引資和擴(kuò)大工業(yè)化與城市規(guī)模常常扭結(jié)在一起，因此，對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為要加以限制。政府的主要職責(zé)應(yīng)放在建立和維護(hù)公平的市場環(huán)境上，而不應(yīng)以侵害公共利益甚至私人利益為代價(jià)，直接參與和引導(dǎo)企業(yè)的投資行為。
第二，加快公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的改革力度。政府控制的公共經(jīng)濟(jì)資源應(yīng)維持在一定的限度內(nèi)，除財(cái)政性國有資產(chǎn)外，國有企業(yè)要完善委托代理制度，在整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)主體建設(shè)方面要堅(jiān)持“國退民進(jìn)”戰(zhàn)略，通過社會(huì)個(gè)體產(chǎn)權(quán)的多邊控制，加大公民對(duì)政府權(quán)力的經(jīng)濟(jì)約束。
第三，完善財(cái)政支出管理機(jī)制和公共產(chǎn)品的提供方式。城市發(fā)展需要大量資金，政府要?jiǎng)?chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的籌資機(jī)制，對(duì)某些可經(jīng)營性的公益項(xiàng)目通過競爭機(jī)制引入民營資本，實(shí)施公益事業(yè)民營化，提高政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的透明度。同時(shí)要進(jìn)一步完善政府采購制度，在城市純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與購買的邊界之間，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，將控制制度從政府內(nèi)財(cái)政支出環(huán)節(jié)向公共產(chǎn)品的市場交易環(huán)節(jié)延伸。
第四，加快城市土地征用的法規(guī)建設(shè)，約束政府在土地征用管理中的行為，這是制止地方政府不良“經(jīng)營城市”行為的關(guān)鍵。
牛鳳瑞：要制止地方政府不良的“經(jīng)營城市”的行為，就必須做到：
第一，要從限制地方政府掌控公共資源的權(quán)力入手�，F(xiàn)在的地方政府在投資和對(duì)公共資源動(dòng)用的權(quán)力上沒有約束，地方政府有權(quán)力動(dòng)用資源，有權(quán)力投資，但卻不對(duì)虧損負(fù)責(zé)任。解決的辦法，應(yīng)該實(shí)行政治民主化，包括決策的科學(xué)化、民主化，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的民主監(jiān)督，特別是人大、公眾的監(jiān)督等。
第二，要實(shí)行“政事分離”，就是政府和事業(yè)單位要分開�，F(xiàn)在很多事業(yè)單位雖然從政府機(jī)關(guān)里分出來了，但有的還是政府職能部門的一個(gè)創(chuàng)收單位和安置人員的一個(gè)機(jī)構(gòu)。這種現(xiàn)象比較普遍。
周天勇：第一，需要加大城鄉(xiāng)居民在土地、房屋等方面的權(quán)利，避免隨意征地、隨意拆遷。
第二，要用地價(jià)來制止土地的過分浪費(fèi)使用，即便政府用地也要補(bǔ)償?shù)轿�，按價(jià)值規(guī)律辦事。
第三，執(zhí)行好7月頒布的《行政許可法》。政府也要“依法辦事”。
第四，政府一定要由過去的生產(chǎn)建設(shè)型和行政管制型，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型和社會(huì)管理型。
資料1：
何謂經(jīng)營城市
所謂經(jīng)營城市，是指城市政府運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)城市的自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施和人文資源等進(jìn)行優(yōu)化整合和市場化營運(yùn)，以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高效使用。它是政府管理職能不可分割的組成部分。
經(jīng)營城市的理論依據(jù)，在于城市是有價(jià)值的客觀存在。城市資源包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，通過市場化營運(yùn)，把有價(jià)值的資本要素進(jìn)行優(yōu)化組合，使靜止的資產(chǎn)富于活力，能夠達(dá)到資產(chǎn)增值，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足城市居民不斷提高的物質(zhì)和文化生活的需求。
資料2：
十大中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市二十個(gè)提名城市名單常州、成都、大連、東莞、哈爾濱、杭州、呼和浩特、昆明、寧波、青島、沈陽、 深圳、蘇州、威海、溫州、武漢、無錫、廈門、徐州、中山。
專家觀點(diǎn)摘要
●在“經(jīng)營”之下，一些城市的面貌雖然改觀了，地價(jià)卻飛漲；本來宜人的景色卻被一片片高樓占據(jù)，本來通暢的道路卻猛然擁堵起來。市民是享受到了一定的服務(wù)，可這種服務(wù)卻不能讓他們滿意。如果說有人對(duì)“經(jīng)營城市違背了政府服務(wù)型定位”的說法不服氣的話，那么，說這種服務(wù)不到位應(yīng)該不為過。
——國家發(fā)改委徐冰
●現(xiàn)行的土地制度促成了地方政府“經(jīng)營城市”的“宏大抱負(fù)”，“賣地生財(cái)”成泛濫之勢(shì)，原因就在有關(guān)的制度很不健全。這不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地方是這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方也如此，地都用得差不多了。土地是老百姓生存之源，有些地方的政府(官員)卻隨隨便便就把地給賣了，而且70年的地租一次性都給收了，這樣很危險(xiǎn)。
——國務(wù)院發(fā)展研究中心吳敬璉
●“經(jīng)營城市”是一個(gè)產(chǎn)生于政府官員需要的口號(hào)，是一個(gè)政府的概念，而非市場的概念。官員理財(cái)，理的是財(cái)政之財(cái)，而不是城市之財(cái)。政府與市場的界限要有所劃分，哪些領(lǐng)域是政府“經(jīng)營”的范圍，哪些領(lǐng)域是市場經(jīng)營的范圍，各地政府官員要搞清楚。要防止一些城市借“經(jīng)營城市”的理念過多地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府要盡可能多地退出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)主要來源于工商業(yè)和所得稅稅收，而不是來自于土地。
—— 北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心仲大軍
資料3：
莫斯科經(jīng)營城市新方法
置換第二、第三產(chǎn)業(yè)
商業(yè)、手工業(yè)和行政中心曾經(jīng)是促使莫斯科興起的三個(gè)主要因素，但最近幾十年來，輕工、機(jī)械制造、金屬加工、金融、科學(xué)研究和教育成了莫斯科發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＴ谀箍剖袃?nèi)有汽車制造廠、飛機(jī)修理廠等許多超大型傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)，現(xiàn)在，這些傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)大多都虧損，對(duì)莫斯科的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)逐漸減少，而且占地多，污染環(huán)境。為了使有限的土地產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)收益，改善城市的生態(tài)環(huán)境，莫斯科市政府于前兩年開始實(shí)施置換第二、第三產(chǎn)業(yè)的計(jì)劃，將市區(qū)的一些傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)分批分期地遷到城郊的衛(wèi)星城，騰出地方來發(fā)展金融業(yè)、信息業(yè)、旅館、飯店、商場、高級(jí)寫字樓等第三產(chǎn)業(yè)；或辟為綠地，改善城市中心區(qū)的微觀生態(tài)環(huán)境。
土地、房屋市場運(yùn)作
為了增加市政府的財(cái)政收入，莫斯科實(shí)施了土地出租、辦公用房及居民住宅出售和出租制度，并不斷學(xué)習(xí)世界先進(jìn)國家的城市管理方法，使城市的土地房屋管理進(jìn)一步市場化。2000年，莫斯科市政府出租的非住宅建筑已超過1400萬平方米，年收入達(dá)1億多美元，三分之二的商業(yè)用房已經(jīng)私有化，進(jìn)入純市場管理機(jī)制。莫斯科已經(jīng)允許外國公司購買和經(jīng)營不動(dòng)產(chǎn)，租用土地、獨(dú)資興建各類不動(dòng)產(chǎn)。
住宅建設(shè)方面也逐步擺脫了政府出資的局面。按計(jì)劃，2000年至2003年，莫斯科要新建住房1500萬平方米，2000年已建成370萬平方米，其中三分之一是私人投資興建，三分之一是本國和外國投資商興建，三分之一是市政府融資興建，由市政府出售或出租。去年，莫斯科還推出了抵押貸款建住房的新措施，第一期抵押貸款住房建設(shè)面積為50萬平方米，市民可以通過抵押各類私有財(cái)產(chǎn)，請(qǐng)儲(chǔ)蓄銀行作擔(dān)保，獲取期限25年的貸款，建設(shè)自己的住房。這種措施一出臺(tái)就獲得了中高檔收入市民的歡迎，措施公布的當(dāng)月就有2500多人參加了抵押貸款建住房計(jì)劃�，F(xiàn)在，莫斯科人均住房面積已達(dá)21平方米，計(jì)劃到2020年達(dá)到35平方米�！ �
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