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中國區(qū)劃醞釀千年之變
http://www.jfdaily.com/gb/node2/node17/node167/node31375/node31379/userobject1ai467139.html
　　原載：2004年4月22日《解放日報》

　　●主持人：本報記者陳瑜●嘉賓：劉君德（華東師范大學(xué)終身教授、博導(dǎo)、中國行政區(qū)劃研究中心主任）

　　新聞背景：本月，民政部透露中國行政區(qū)劃改革規(guī)劃今年將正式啟動，未來兩年，民政部等有關(guān)部委將對此進行專題調(diào)研，改革方案預(yù)計于2005年完成。此項改革規(guī)模之大、范圍之廣、影響之深無異于對中國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制動了一場大手術(shù)。新規(guī)劃將決定中國未來的行政區(qū)域布局，是關(guān)乎中國政治、經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略。

　　主持人：中國現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制，歷經(jīng)各朝各代。秦朝設(shè)立的郡縣制，2000多年來基本格局沒有大的變化，各省的區(qū)域劃分也可追溯至元朝，到現(xiàn)在已有六七百年歷史。這種綿延性必然有其合理的成分。那么，為什么今天我們要改革行政區(qū)劃？

　　劉君德：原來中國的行政區(qū)劃以農(nóng)業(yè)型為主，區(qū)域分割，自給自足。但這套模式運行到改革開放后，尤其是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后，區(qū)劃矛盾日益顯著。

　　在轉(zhuǎn)型期的中國，出現(xiàn)了特殊的現(xiàn)象，我把它叫作“行政區(qū)經(jīng)濟”，它將伴隨中國整個轉(zhuǎn)型階段長期存在。從好的方面來講，中央放權(quán)，各地政府都把發(fā)展經(jīng)濟作為第一要務(wù)，積極性空前高漲。但是一段時期后，行政區(qū)劃對經(jīng)濟的剛性約束越來越強，自然滋生地方本位主義，誰都要講GDP，于是我們今天在各個層面到處可以看到市場分割、地方封鎖、重復(fù)建設(shè)。

　　這一切，都凸現(xiàn)了行政區(qū)劃的重要性。好的區(qū)劃無疑可以推進經(jīng)濟社會的發(fā)展，而本身就不合理的區(qū)劃，則會讓“行政區(qū)經(jīng)濟”的負面因素暴露無遺。今天，我們就處在這個節(jié)骨眼上，所以改革勢在必行。

　　主持人：歷史悠久、民族眾多、自然環(huán)境迥異、人文地理差異巨大，使得中國成為了全世界行政區(qū)劃最復(fù)雜的國家。在您看來，目前這套復(fù)雜的架構(gòu)中，癥結(jié)問題到底有哪些？

　　劉君德：首先是層次過多。除四個直轄市和海南省外，其他省區(qū)的管理層次一般設(shè)有省（區(qū)）－州（市）－縣－鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層次。西部少數(shù)邊緣山區(qū)在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還設(shè)有縣的派出機構(gòu)———區(qū)公所，中東部地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間設(shè)有管理區(qū)或辦事處，形成五級管理層。我國管理層次之多，居世界之首，而實質(zhì)上層次越多，管理成本就越高，管理效率反倒越低，笨拙的肌體很難適應(yīng)“小政府、大市場”的發(fā)展要求。

　　再有，城市行政區(qū)劃混亂。目前，這方面的問題主要出在地區(qū)這一級。地區(qū)本是一個虛化的概念，但上世紀(jì)90年代“地改市”后，逐漸變成了一級政府，功能實化，形成了市管縣的局面。這樣一來，城市型和農(nóng)村型區(qū)劃交叉混合，很多市為了強化中心城市功能，掠奪縣級資源，建造辦公樓、大廣場，反倒忽略了農(nóng)民利益，對“三農(nóng)問題”的解決非常不利。

　　有專家提出，我國同級行政區(qū)之間規(guī)模大小懸殊，也是我國區(qū)劃體制的另一弊端，認為行政區(qū)規(guī)模過大或者過小，都不利于行政管理、經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定。比較集中的說法是建議在中國設(shè)立50個左右的省級行政區(qū)。

　　縮省雖然有必要，但從目前中國國情出發(fā)，重新進行大規(guī)模分省不現(xiàn)實，既會影響社會穩(wěn)定的大局，又會在一定程度上加大行政管理成本。增設(shè)直轄市無疑是劃小省份、減少層次的較好模式。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，從總體上看，直轄市的發(fā)展速度不僅快于省轄市，而且大大快于省，數(shù)據(jù)顯示，直轄市的GDP是省的平均數(shù)的三倍。從區(qū)域經(jīng)濟中心布局考慮，最少的方案也要增加四個直轄市，即在東北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)和西北地區(qū)各設(shè)一個。但操作上，也要采取分步實施、逐步到位的方案，整體規(guī)劃全國省級行政區(qū)布局和直轄市布局，成熟一個設(shè)立一個。此外，在地廣人稀的中西部地區(qū)還可培育大中城市，特別是省會以外的特大城市，形成第二中心，同樣能夠起到劃小省區(qū)的作用。

　　主持人：基于各方考慮，這次民政部提出的改革主要思路可能包括縮省并縣，省市直轄，創(chuàng)新市制。

　　劉君德：對，我認為就改革思路而言，還是切中要害的，主要體現(xiàn)在調(diào)整幅度、減少層次、增強活力。但推行這項敏感的系統(tǒng)工程需要慎之又慎，必須以社會穩(wěn)定為大前提，切不能一哄而上。更要清醒的是，中國地區(qū)差異巨大，也不應(yīng)以一種改革模式解決所有問題，需要“因地制宜”。

　　改革之初，不妨選擇不同類型的地區(qū)建立“試驗區(qū)”，比如在長三角地區(qū)建立跨省的協(xié)調(diào)機構(gòu)，在徐州地區(qū)推行三省交界地區(qū)的合作等等。這些經(jīng)驗的積累能夠讓中國行政區(qū)劃改革的步伐走得更加穩(wěn)妥。

　　如果可能，我希望區(qū)劃改革不要完全自上而下，還應(yīng)該尊重民意，聽取百姓的意見。特別是基層行政區(qū)劃的調(diào)整，最好能做到自上而下和自下而上相結(jié)合。舉例來說，盲目的地區(qū)合并就不一定深得民心，因為民眾滿意的政府不一定是大政府。

　　從根本上來說，中國行政區(qū)劃要有立法保障，使之走上規(guī)范化道路。以往，區(qū)劃變更隨意性太大，報告打上去，條子批下來，許多所謂的改革根本都是利益驅(qū)動，沒有調(diào)查研究的基礎(chǔ)。要知道一個縣改成市，就一個字牽扯到的圖章、信封等行政開銷，就要耗資1000萬元，這樣的行政區(qū)劃改革不是勞民傷財，又是什么！

　　主持人：行政區(qū)劃改革被稱為“中國層級之變”，有人把它列為行政體制改革的重大突破，關(guān)乎中國未來政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展。在您看來，區(qū)劃改革在今天的現(xiàn)實意義到底是什么？

　　劉君德：我認為，中國行政區(qū)劃改革初步指向是淡化行政區(qū)經(jīng)濟，最終協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，給予市場經(jīng)濟良性發(fā)展的空間。

　　從政治層面上講，隨著改革的深化，當(dāng)代中國意欲提升國家治理的效率，如何重新厘清中央與地方的關(guān)系也是一個繞不過去的問題。行政區(qū)劃改革將重塑中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)，走出“一抓就死、一放就亂”的怪圈，既讓中央有足夠的協(xié)調(diào)能力來維護統(tǒng)一性，又讓地方以相當(dāng)?shù)淖灾餍詠韺崿F(xiàn)良好的地方治理。這是中國政治體制改革和行政體制改革的重大課題。

　　“中國層級之變”，變革的是中國區(qū)劃版圖，要與整個國家發(fā)展戰(zhàn)略相配套。在邁向工業(yè)化、城市化、全球化的大背景下，這次改革需要非常的智慧與氣魄。

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