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“群雄之爭”誰會成為中國第五個直轄市?

　　原載：2004年3月8日《中國經(jīng)濟周刊》作者：黨鵬

　　直轄不僅是城市的需要，還是國家發(fā)展的需要，對于那些“圖謀”直轄從而得到經(jīng)濟快速發(fā)展的城市來說，直轄雖不是萬能，但卻提供了一種可能，而對于大多數(shù)的人來說，人們卻在關(guān)注第五直轄市究竟會花落誰家？

　　“群雄”之爭俗話說：人往高處走，水往低處流。作為尋求經(jīng)濟快速發(fā)展的中國的城市也是如此。２月２３日，《中國經(jīng)濟周刊》從深圳特區(qū)了解到，部分深圳市人大代表和政協(xié)委員可能在今年３月初召開的全國人大和政協(xié)兩會上提出將深圳升格為直轄市的議案和提案，目前具體工作正在緊鑼密鼓地進行。

　　紛爭直轄市

　　連日來，《中國經(jīng)濟周刊》電話采訪了蘇州、沈陽、大連、青島、南京、武漢、西安、廣州的相關(guān)政府部門，這些被專家看好的可能會成為直轄市的候選城市對本地將申請成為直轄市并沒有持否定態(tài)度，但對提出的申請時間和進度問題表示不愿意多談。

　　盡管各個城市負責人對此諱莫如深，但展現(xiàn)在大家面前的卻是各自的暗自較勁。其中，深圳、蘇州、沈陽、大連、青島、南京、武漢、西安、廣州等城市被各界認為是具有較大競爭力的城市。
　　“你希望你們的城市成為下一個直轄市嗎？”《中國經(jīng)濟周刊》用電話分別采訪了深圳、蘇州、沈陽、大連、青島、南京、武漢、西安、廣州等９個城市的居民，回答竟都是肯定的。

　　直轄的魅力

　　被采訪的居民普遍認為，“直轄”二字對一個中國城市的誘惑力實在太大了，被中央直轄，好像已經(jīng)成為一種榮譽，盡管感到光榮的直轄市民并不準確地知道直轄對自己意味著什么。但有一個淺顯的認識是，原來歸省里管轄的城市改變?yōu)楸恢醒牍芰耍�這就像官員獲得提拔一樣，城市直轄就類似于官員升官。于是，一個城市謀求被直轄就不僅是普通市民的普遍愿望，甚至還可能成為某些政府官員們的“發(fā)展大計”。

　　行政級別的提高，會給這個城市發(fā)展帶來巨大的推動力。一個典型的榜樣就是重慶，１９９７年，重慶市被國家批準升格為直轄市。重慶市直轄６年，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長１．７倍，地方預算內(nèi)財政收入增加２．９倍，固定資產(chǎn)投資增加３．１倍，農(nóng)民純收入和城市居民可支配收入增加１．４倍，城鎮(zhèn)化率增加９．９％。重慶未來１０年需投資１５萬億。屆時重慶的ＧＤＰ將達到５０００億元。

　　人們在為重慶未來５０００億的ＧＤＰ驚呼時，也有這樣的疑問：重慶未來１０年需投資的１５億元將從何而來？

　　重慶市政府負責人告訴《中國經(jīng)濟周刊》，有四個渠道：一是中央財政投入，包括中央國債、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等，約占１．５億中的１０％；二為市政府的財政投資，也占１０％；三是各類銀行的商業(yè)貸款，約占４０％；四為企業(yè)投資，也占４０％，包括企業(yè)發(fā)行債券、股票，吸引外資內(nèi)資等。

　　很顯然，從很大程度上講這要得益于重慶是直轄市。重慶直轄后，大批好項目好投資爭先來落戶。目前重慶已超過１０年前的上海，有人發(fā)出感嘆：重慶如果不直轄，肯定要比上海發(fā)展晚２０年以上。

　　升格為直轄市，真有如此大的魔力嗎？行政級別的提高這種政治上的優(yōu)越性到底如何地作用于經(jīng)濟？

　　“直轄可以增大城市的自主權(quán)。”民政部規(guī)劃處杭處長肯定的說，“這種自主權(quán)可以提高城市經(jīng)濟建設(shè)的決策速度，使得城市‘經(jīng)營’能夠在更大程度上因地制宜，可以在更大的限度內(nèi)開發(fā)城市所蘊涵的經(jīng)濟潛能，激活其發(fā)展?jié)摿�。政府每年會撥給省、直轄市、計劃單列市一部分資金用于城市各項發(fā)展，這也是直轄的一大好處”。

　　目前我國四大直轄市已帶起三大經(jīng)濟圈。中心城市作為區(qū)域經(jīng)濟的“龍頭”，必定要對周邊地區(qū)發(fā)揮重要的輻射作用。這既是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要，更是自身長遠發(fā)展的需要。我國四大直轄市在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，充分發(fā)揮自身輻射作用，已經(jīng)形成了環(huán)渤海經(jīng)濟圈、長江三角洲經(jīng)濟圈以及渝西經(jīng)濟走廊等。

　　花落誰家？

　　當成為直轄市會帶來諸多好處已是一個不爭的事實時，誰會成為下一個直轄市？誰更適合成為中國的第五個直轄市？就成為人們心中的懸念。

　　深圳將成為第五直轄市？

　　當北國還在飄著雪花時，身處華南的深圳已是春意盎然。而此時人們把更多的目光投向它還不僅僅在于此。

　　“深圳將成為第五直轄市�！边@一猜測已在民間流傳甚廣。而這一說法也不是空穴來風。

　　一些研究者認為，無論從國家統(tǒng)一、一國兩制的角度，還是經(jīng)濟發(fā)展的標準，深圳都是第５個直轄市的有力競爭者。因為深圳從來就不是一座孤立的城市，香港的發(fā)展必然要解決深圳的定位問題，否則，不僅深圳找不準發(fā)展方向，香港的經(jīng)濟社會問題也不能有效化解。

　　重新定位

　　中央政府正在尋求為深圳重新定位。早在去年底，一個由國家發(fā)展和改革委員會、國務(wù)院研究室和國務(wù)院法制辦有關(guān)官員組成的中央調(diào)查團專程到深圳考察。中央調(diào)查團的任務(wù)是就特區(qū)存留問題或深圳升格為直轄市問題廣泛調(diào)研，咨詢商討其可能性，然后為中央決策提供“關(guān)鍵性意見”。

　　其實，早在重慶申請升格為直轄市時，深圳就積極向中央申請直轄，申請報告中附列了將東莞、惠陽等周邊城市劃歸深圳管轄的方案，但當時中央只批準了重慶。支持者認為，在全國３５個大中城市中，深圳的特區(qū)身份、國民生產(chǎn)總值、綜合經(jīng)濟實力、全國最高的人均收入，使深圳成為直轄市的資格毋庸置疑。

　　深圳的發(fā)展得益于１９９０年代之前的“香港因素”。但是，在１９９０年代中期以后，深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型，香港沒有及時介入，并沒有分享到深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所帶來的經(jīng)濟增長成果。

　　在這次調(diào)研中，一些人士就指出，為什么在香港回歸后，深港之間的產(chǎn)業(yè)融合反而放慢了呢？其中一個重要的原因，就是沒有真正認識到深圳在與香港經(jīng)濟關(guān)系中的重要作用。在港澳辦統(tǒng)籌香港事務(wù)的大一統(tǒng)格局下，深圳無法去發(fā)揮這個作用，因為深港兩地無權(quán)建立任何官方溝通、協(xié)商和討論的渠道。

　　這期間還有一個強大的呼聲，就是將深圳直歸中央管轄，成為我國繼重慶之后的第五個直轄市。深圳直轄將“提升深圳的政治和經(jīng)濟地位，有利于與香港建立更為緊密的政務(wù)安排”。有關(guān)研究機構(gòu)已為深圳勾畫了藍圖：經(jīng)濟區(qū)劃上的自由港、行政區(qū)劃上的直轄市。

　　其實，從建立特區(qū)的那一天起，深圳就直接受中央和國務(wù)院領(lǐng)導，扮演著一個直轄市的角色。諸如企業(yè)所得稅１５％、地產(chǎn)地銷免征生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅、１９９８年前的信貸資金管理體制等政策，都體現(xiàn)了中央對深圳的支持。深圳的政府機構(gòu)也是直接對中央各部委負責，國內(nèi)各地方政府也大多設(shè)有駐深辦事處，深圳與國內(nèi)各地政府也是直接溝通與聯(lián)系。

　　目前從經(jīng)濟總量上分析，深圳已超過天津、重慶兩個直轄市，對中央財政地貢獻、對全國進出口貿(mào)易地貢獻更是一般的直轄市和省區(qū)所不能比，但由于受到現(xiàn)行體制限制，深圳經(jīng)濟發(fā)展的潛力遠沒有發(fā)揮出來，對中國華南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用也沒有發(fā)揮出來，在保持香港經(jīng)濟繁榮和穩(wěn)定發(fā)展方面的作用也沒有發(fā)揮出來。

　　一方面，在深圳看來，深港應加快聯(lián)手，相互合作，成為珠三角經(jīng)濟區(qū)內(nèi)輻射、帶動能力更強的經(jīng)濟中心和發(fā)展龍頭，與另一個中心廣州相互呼應，形成既分工又合作的珠三角城市群發(fā)展格局。目前，深圳與香港的ＧＤＰ合計達１７０００多億港幣，占中國內(nèi)地ＧＤＰ的１７％左右，達到了世界上大都市地區(qū)的水平，但是香港與廣東地區(qū)只有一個“粵港聯(lián)席會制度”作為兩地政府溝通平臺，深圳夾在中間很難獨立表達自己的利益訴求。

　　另一方面，香港經(jīng)濟目前最嚴重的內(nèi)傷是高失業(yè)率、高地價樓價、高人工費用，如果這些問題不能得以有效解決，任何挽救香港經(jīng)濟的外在措施都沒有太大的意義。而如果以“特區(qū)聯(lián)盟”這種制度安排實現(xiàn)深港同城化，深港兩城的面積將達到３０００多平方公里，香港的空間擴大兩倍，這樣不僅可以降低香港的人工成本，增加香港就業(yè)人口，而且可以達到增強香港經(jīng)濟競爭力的目的。而深圳直轄將“提升深圳的政治和經(jīng)濟地位，有利于與香港建立更為緊密的政務(wù)安排”。

　　深圳成為直轄市，可以使香港和深圳真正完全實現(xiàn)人流、物流、資金流的聯(lián)通，形成真正的統(tǒng)一市場，為兩地的經(jīng)濟整合和優(yōu)勢互補建立起一個在經(jīng)濟上完全無阻隔的大平臺，從而使兩地都能得到巨大的新的發(fā)展機會和發(fā)展空間。此外，一旦這種區(qū)域制度安排能夠付諸實踐，將為包括香港、澳門、臺灣在內(nèi)的中國經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟整合開創(chuàng)先例，預示著中國經(jīng)濟區(qū)的一體化進程將邁出關(guān)鍵的一步，是從自然的融合邁向制度化、組織化融合的重要轉(zhuǎn)變，或許有助于促進整個大中華經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟融合與發(fā)展。

　　來自深圳市的人大代表和政協(xié)委員可能在今年３月初召開的全國人大和政協(xié)兩會上提出將深圳升格為直轄市的議案和提案，這并不突然。事實上，關(guān)于深圳直轄的意見近年來多有反映，但由一個具有官方背景的機構(gòu)用明確的報告形式向上提交，似乎還是第一次。但也難怪，在經(jīng)濟交往、人員交流乃至生活便利程度等等方面，恐怕沒有哪個地方像港深這樣深入、全面的一體化。

　　深圳社科院、香港京港中心幾位在香港中文大學攻讀城市發(fā)展方向的博士經(jīng)常每天往返港深之間，他們覺得這樣的雙子星城市一定和同樣被河流分割的上海、武漢趨同：融為一體。而一體化的前提和基礎(chǔ)就是深圳經(jīng)濟上變?yōu)樽杂筛�，行政區(qū)劃上變?yōu)橹陛犑小?

　　武漢：又一個懸疑？

　　當人們列數(shù)深圳種種成為直轄市的理由時，有關(guān)武漢升直轄市的消息幾年前就鬧得沸沸揚揚。從很大程度上說武漢與深圳有著同樣的奪標呼聲。這也在人們心中留下了更大的懸疑。

　　中國民政部行政區(qū)劃司司長戴均良在《中國市制》一書中也認為武漢直轄對中部發(fā)展最有利，但問題是，當武漢這座湖北最強的城市撤出之后，行政區(qū)劃如何安排，如何解決湖北包圍武漢的問題。像重慶那樣擴大，武漢的區(qū)劃顯然不合適，因為湖北遠沒有老四川那么大，重慶搞那么大很大程度是因為四川包袱太大。

　　另外，湖北省原本就在經(jīng)濟文化上存在巨大的差異，連方言口音都有好幾塊，內(nèi)在分化十分嚴重。據(jù)悉，目前有專家關(guān)于此事提出分解方案：武漢升直轄市；宜昌、恩施給重慶；黃石、鄂州、咸寧劃歸江西；荊州、荊門、仙桃、潛江、天門、漢川給湖南；襄樊、隨州、孝感（除漢川之外）歸河南；黃岡給安徽；十堰、神農(nóng)架劃歸陜西。此舉將一舉解決困擾湖北多年的內(nèi)在分化問題，也可避免新成立的湖北省成為武漢外圍省的尷尬局面，更可增強周邊省份的實力，尤其對于重慶更是受益匪淺。

　　據(jù)知情人透露，中央增設(shè)新直轄市的原則已經(jīng)確定：力爭擺脫原有行政區(qū)劃對這些地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的束縛，發(fā)揮資源、產(chǎn)業(yè)、區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟的高速發(fā)展，帶動相關(guān)地區(qū)發(fā)展成為中國經(jīng)濟最發(fā)達、最具發(fā)展活力、核心競爭力最強的龍頭地區(qū)之一。同時，新區(qū)劃可以成為行政機構(gòu)改革試點。

　　中國傳統(tǒng)的地方行政區(qū)劃，主要考慮的是如何加強中央的控制和維護國家的統(tǒng)一。２０世紀８０年代改革開放以來，經(jīng)濟因素開始成為決定性的價值標準。１９８３年以后，中央相繼批準一批城市實行計劃單列，成為特區(qū)城市和特區(qū)省；１９９７年，重慶成為第四個直轄市，顯然也是經(jīng)濟主導的行政區(qū)劃變革的案例。

　　中國行政區(qū)的經(jīng)濟功能，目前相當大程度上寄托于地方政府的經(jīng)濟行為。但在促進區(qū)域經(jīng)濟增長的同時，也產(chǎn)生了許多負面效應，影響最大的當屬地方保護主義。它使得行政區(qū)成了阻隔經(jīng)濟一體化進程的“看不見的墻”。不同的地方經(jīng)濟利益，也使行政區(qū)域經(jīng)濟和實際經(jīng)濟區(qū)域經(jīng)常處在不一致的狀態(tài)，進而產(chǎn)生日趨激烈的沖突，比如，“珠三角”、“長三角”的發(fā)展都無法回避行政區(qū)劃的影響。

　　第五直轄市，究竟花落誰家？看來不是哪個市自己能說了算。

　　直轄：經(jīng)濟發(fā)展的香餑餑

　　全國的市在法律上只由兩級制構(gòu)成，即中央直轄市和省轄市。專家指出，隨著經(jīng)濟發(fā)展和行政體制改革不斷深化，諸如“是否需要第５個直轄市”等問題，更多地取決于政府對國家未來的宏觀考量。真正的問題是，如何將眼光放得更寬更遠，將更多的城市攬入視野，給更多的城市以競爭的機會。

　　不僅僅是第五個

　　直轄市是直接受中央政府管轄的城市，地位和省相當。專家普遍認為，我國目前的省份太少，以至于各省管理的范圍太大。我國各省、自治區(qū)的轄區(qū)過大，平均人口在四千萬左右，一些轄區(qū)范圍遠遠超過英國、法國或德國的全部國土，一些大省如河南、四川，人口都在１億人左右，比英德法等歐洲大國還多。這很不利于實行高效的現(xiàn)代化的行政管理。

　　美國是發(fā)達國家，只有２億多人口，卻分成了５０個州，每州只有不足５００萬人，而且有些州是強行一分為二的。而中國，即使考慮到人口眾多的特殊國情，省、區(qū)、直轄市平均以２０００萬人口（直轄市的平均人口）為宜。那么，中國的省級和副省級區(qū)域最終應為６０個左右才算合理。

　　誰最終成為中國第五直轄市，固然是人們關(guān)注的焦點。然而人們也在問，直轄既然有如此多益處，那為何就不會有第六個、第七個……？

　　黨的十六屆三中全會明確提出，要深化地方行政體制改革，合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會管理的事權(quán)，理順政府職能關(guān)系，減少行政管理層次。行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)的重要組織形式，地方行政體制的重要組成部分，適應客觀形勢的要求進行相應改革是很正常的。

　　經(jīng)濟發(fā)展全靠“直轄”嗎？

　　“為了經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國需要增設(shè)更多的直轄市，直轄市擴軍呼之欲出�？s小省級行政轄區(qū)、增設(shè)直轄市具有重大的意義。增設(shè)直轄市的目的是為了加強中央的直屬權(quán)力，遏制民族分裂勢力，加快地方改革開放的步伐，提高行政效率，減少權(quán)力層次，加大國家宏觀調(diào)控力，因此，地方適當分權(quán)、分治，是必然的選擇�！北本├砉ご髮W教授胡星斗提出，它有利于加強中央的權(quán)威，調(diào)動地方的積極性，加速西部大開發(fā)的進程；有利于創(chuàng)造安定團結(jié)的政治局面，維護國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整；有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，進一步推動改革開放事業(yè)的向前發(fā)展。據(jù)預計，通過此項改革必然能帶來全國新的一輪發(fā)展高潮，促進國民經(jīng)濟的快速增長。

　　而對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長侯永志卻有不同看法：“一個城市的經(jīng)濟發(fā)展原因是多方面的，但最主要的還是依靠這個城市的內(nèi)部因素。直轄也許可以表現(xiàn)為一種促進其發(fā)展的外力，但這種外力并不是城市經(jīng)濟發(fā)展的必然和主要力量，城市的發(fā)展還要靠該區(qū)域內(nèi)部各種生產(chǎn)要素的組合利用程度�！�

　　全國人大研究室特約研究員、國家行政學院教授杜鋼建則強調(diào)，直轄對于城市發(fā)展的促進不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展，而是一種綜合體現(xiàn)和全面促進。去年北京現(xiàn)代化進程研究課題組公布的一項研究報告顯示，在中國內(nèi)地現(xiàn)代化進程排行榜上，北京、上海、天津、重慶分列前四位�，F(xiàn)代化綜合指數(shù)明顯高于內(nèi)地其他省份。這也許從一個側(cè)面印證了直轄對城市發(fā)展的功效。

　　專家指出，成立直轄市不是僅僅滿足一個地方經(jīng)濟的要求，這里面有經(jīng)濟、政治，甚至人力等諸多復雜的因素，不僅是城市發(fā)展的需要，還必須符合國家的宏觀戰(zhàn)略。對于城市的發(fā)展而言，直轄并非萬能，但卻提供了一種可能。增設(shè)直轄市的好處可從目前我國四大直轄市的飛速發(fā)展找到依據(jù)。

　　有方案無定案

　　近日，杜鋼建在接受采訪時透露：“中國行政體制改革的基本內(nèi)容之一，是增設(shè)更多的直轄市。”此前他接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時說，按照已有的改革方案，條件許可的地方可能實行地方分治，并考慮增設(shè)直轄市的數(shù)量；直轄市將分中央直轄和省轄兩種，同時，擬增設(shè)副省級直轄市。目前一批經(jīng)濟比較發(fā)達的城市提出了申請意向。他們希望在走向“直轄”的過程中擴大區(qū)劃范圍。

　　戴均良近日接受采訪時也表示，中國行政區(qū)劃改革的近期措施將以增設(shè)直轄市，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和調(diào)整鄉(xiāng)縣規(guī)模，探索省直接管理縣的模式等為主�！翱s省”雖有必要，但考慮到維護社會穩(wěn)定的需要，必須等待條件成熟才能推行。

　　“增設(shè)直轄市是一件嚴肅的事，要從歷史沿革，地域地理，風土人情，經(jīng)濟社會等多方面考慮。中國即將啟動行政區(qū)劃改革規(guī)劃，將于２００５年完成�！贝骶�良認為，從中國目前國情出發(fā)，重新進行大規(guī)模分省不現(xiàn)實，既會影響社會穩(wěn)定的大局，又會在一定程度上加大行政管理成本。現(xiàn)實的做法是逐步減少區(qū)劃層次，調(diào)整管理幅度，增強政區(qū)發(fā)展活力，降低行政管理成本。具體措施包括，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與調(diào)整縣鄉(xiāng)規(guī)模、探索省直接管縣的模式、增設(shè)直轄市等等。

　　還需要指出的是，直轄對于促進一個城市的現(xiàn)代化進程很重要，但不是非此不可的�！俺鞘邪l(fā)展自主權(quán)的擴大是一個方面，此外，減少行政等級、打破市場藩籬等效果也會對區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)的財富創(chuàng)造提供更加有利的市場環(huán)境�！倍配摻ㄖ赋�，成立直轄市不是僅僅滿足一個地方經(jīng)濟的要求，這里面有經(jīng)濟、政治，甚至人力等諸多復雜的因素，不僅是城市發(fā)展的需要，而且還必須符合國家的宏觀戰(zhàn)略。

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