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杭州地鐵成燙手山芋 被指“被開發(fā)商牽著鼻子走” [推薦]
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不少地方政府已經(jīng)知道，昔日費盡周折爭取到的地鐵，一旦進(jìn)入運營，會是多大的燙手山芋。
最新的一個燙手芋頭是杭州地鐵1號線。
在2012年上半年土地財政出現(xiàn)罕見的負(fù)增長后，杭州市政府正面對著尷尬的雙重困境——自從8月公布地鐵票價兩套備選方案以來，素來被宣傳為“惠民工程”的地鐵，卻一直頂著“最貴票價”的頭銜；另一方面，財政日益捉襟見肘，卻還得疲于應(yīng)付地鐵運營后的巨大虧損。
2012年10月18日，杭州市政府公布了最終方案：起步價2元、最高8元。與最高9元的另一方案相比，降低票價和隨之推出的打折方案，無疑是一次讓步。然而，卻依然難以消除市民的反對聲。
杭州曾因高調(diào)引進(jìn)“地鐵+物業(yè)”的香港地鐵運營模式、以地鐵拉動周邊房產(chǎn)而聞名�！拔乙阎Ц陡叻績r，不應(yīng)再付高票價�！币晃皇忻裨谛侣劙l(fā)布會場外的抱怨代表了部分不滿的聲音。
難收回的成本
官方并不這么認(rèn)為�！斑@是根據(jù)杭州實際，經(jīng)過反復(fù)論證、幾經(jīng)權(quán)衡作出的決定�！焙贾菔形飪r局局長郭初民說。
杭州市物價局提供的數(shù)字或許可以解釋何為“實際”——杭州地鐵1號線總投資為236.42億元，每公里造價接近6億元。“根據(jù)測算，地鐵1號線初期的年運營成本是5.78億元，而包括折舊、貸款利息等在內(nèi)的完全成本則為18.58億元，按確定的地鐵票價和預(yù)測客流量來計算，運營初期2013年的票價收入為3.04億元，與運營成本的缺口為2.74億元，與完全成本的缺口為15.54億元�！�
每公里造價接近6億元——這與此前杭州地鐵1號線施工時，預(yù)估僅為約4.6億元/公里的造價相比，無疑有巨大差距。
“杭州的地質(zhì)條件太復(fù)雜了，過江，穿越河流、房子，土塊中甚至還有沼氣層……建設(shè)難度超過了我們當(dāng)初的想象�！焙贾菔形飪r局收費管理處處長任方宏抱怨說，更何況，這幾年“人工、物料……成本都在大幅度上升”。
“一些地方的地質(zhì)條件本身并不好，但還是力爭地鐵項目�！敝袊こ淘涸菏客鯄羲〗邮苣戏街苣┯浾卟稍L時反復(fù)說。
深圳、大連、杭州等地的地鐵無疑是其中的典型。為了爭取項目上馬，地方政府開始時壓低成本，但最后卻不得不在地質(zhì)防范方面投入更多資金，最終拉高了地鐵建設(shè)成本。
“沒有地鐵的城市是不完整的城市�！痹谶^去，這樣的口號響徹各地。現(xiàn)在地鐵有了，官員們卻發(fā)現(xiàn)，這看起來更像是個燙手山芋。
“不管采用什么方案，收益都趕不上運營成本，政府還得貼補(bǔ)大筆費用才能保證地鐵的正常運營�！比畏胶暾f。政府在承受虧損方面，已經(jīng)到了一個極限。
這或是實情。隨著中央房地產(chǎn)調(diào)控政策一再收緊，杭州市政府的財力已越來越力不從心。3年前，杭州的土地出讓收入曾經(jīng)創(chuàng)下1200億元的全國紀(jì)錄。而2012年前6個月過去了，預(yù)算中完成土地出讓收入430億元的目標(biāo)，卻只完成了106億元。在浙江省的11個地市中，杭州成了唯一財政收入負(fù)增長的城市。
賣票填“窟窿”？
“在這種情況下，杭州市政府不可能拿出巨額財力，像北京一樣搞2元一票制，也不可能學(xué)習(xí)南京等地的低票價�！焙贾菔薪煌ㄏ到y(tǒng)的一位官員解釋說。
為了彌補(bǔ)票價之外的“窟窿”，杭州市開始寄托于引進(jìn)“地鐵+物業(yè)”的香港地鐵模式——政府出讓土地，由地鐵經(jīng)營方開發(fā)物業(yè)來彌補(bǔ)運營虧損。
2012年9月，杭州市交通運輸局代表杭州市政府，與香港地鐵集團(tuán)持股的杭州杭港地鐵有限公司簽署了杭州地鐵1號線“特許協(xié)議”。
市交通運輸局綜合運輸管理處處長陳捷拒絕透露協(xié)議具體內(nèi)容，杭州市地鐵集團(tuán)也三緘其口。不過根據(jù)此前的報道，港鐵將為25年的特許經(jīng)營權(quán)掏出22億元的“嫁妝”。杭州地鐵集團(tuán)此前曾表示，包括1號線的廣告代理經(jīng)營項目、自助終端、鳳起路商業(yè)空間等關(guān)鍵資源在內(nèi)，其未來商業(yè)資源平均年收入將達(dá)到1.5億元。
但物業(yè)開發(fā)并不能消弭高票價�！拔覀冞M(jìn)行票價監(jiān)審時，地鐵的物業(yè)收入還難以量化，但根據(jù)規(guī)定，應(yīng)該要優(yōu)先彌補(bǔ)經(jīng)營的虧損。”任方宏說。
杭州市政府正努力說服市民接受最后方案�！暗罔F票價的決策過程非常慎重�！比握f，從2011年底開始，他們就組團(tuán)考察了蘇州、成都、深圳、廣州四地的地鐵票價方案。
為了提前體驗聽證會的氛圍和爭議焦點，杭州市的一位領(lǐng)導(dǎo)甚至帶團(tuán)全程旁聽了蘇州地鐵票價的聽證會。
訪問團(tuán)的一位官員向南方周末記者回憶說：“（蘇州）主要的批評是價格過高，不考慮中長途客流出行�！�
或許是吸取了蘇州聽證會的教訓(xùn)，在杭州聽證會召開前，組織者提前召開了一次懇談會�！�22名聽證人受邀試乘了地鐵的部分區(qū)段，地鐵集團(tuán)也介紹了地鐵的建設(shè)與營運成本等情況，解答了他們的疑問。”任方宏證實。
政府說服效果不彰。此時起步價、最高價分別為2-9元和3-8元的兩套方案，在網(wǎng)絡(luò)上已是罵聲一片。8月3日的杭州地鐵票價聽證會上，出現(xiàn)了一邊倒的局面�！奥犠C會的核心問題，就是杭州的票價水平高�！比畏胶瓿姓J(rèn)。
聽證會代表胡永祥證實，與會的22名聽證人員中，除了來自杭州公交集團(tuán)有限公司、出租車行業(yè)協(xié)會、財政局和地鐵運營方的4名代表認(rèn)為兩套方案“合理”外，其余18人都表示反對或提出要修改。反對者多建議合理票價應(yīng)定位為“2元起步，5至6元封頂”。
杭州市民的抱怨自有其道理。對比鮮明——相比8個站起步價2元、最高4元的南京地鐵，最高4元的成都和蘇州地鐵，杭州地鐵的票價顯得鶴立雞群。
“杭州這樣的高票價，恐怕沒什么人會坐。”家住市郊下沙的胡永祥告訴南方周末記者，同樣進(jìn)城，公交只要4元，而地鐵最少要6元，走完全程，則要8元。
被房產(chǎn)商牽著鼻子走？
“羊毛應(yīng)該出在羊身上，從地鐵中獲益最大的開發(fā)商為什么不站出來多付點錢？”網(wǎng)民們在論壇的帖子里抱怨說，“看看杭州地鐵線路就知道，地鐵線路設(shè)計的主要目的是為了提升沿線房地產(chǎn)，而不是為了緩解交通擁堵�！�
浙江大學(xué)區(qū)域與城市規(guī)劃系退休教授周復(fù)多同意這樣的說法。“杭州地鐵造價這么高，跟地鐵規(guī)劃線路不合理有關(guān)系�！币赃B接城郊蕭山的地鐵為例，本來只需一條線路，但為了拉動湘湖地塊的房產(chǎn)開發(fā)，地鐵1號線把終點延伸至偏遠(yuǎn)的湘湖，而決定另造2號線再延伸至蕭山。
這并非孤立現(xiàn)象。周復(fù)多在分析多份相關(guān)城市的地鐵方案后發(fā)現(xiàn)，“地鐵線路本以居民的客流需求為主，但現(xiàn)在正變成被開發(fā)商的意見牽著鼻子走�！庇捎诔鞘幸�(guī)劃與軌道交通建設(shè)缺乏配合，地鐵項目正成為地方財政的巨大負(fù)擔(dān)。
“地鐵純交通經(jīng)營要虧損，但可以減少虧損�！蓖鯄羲≌f，香港模式被推崇，正是以周邊房地產(chǎn)開發(fā)補(bǔ)償損失，得以降低地鐵票價。但香港模式卻難在內(nèi)地復(fù)制：內(nèi)地一些地鐵線路所經(jīng)之處，多是已售出的土地，常常造成政府投資地鐵卻無地開發(fā)，房產(chǎn)商因囤地升值而獲利的現(xiàn)象。
同濟(jì)大學(xué)交通運輸工程學(xué)院教授葉霞飛提出了“受益者負(fù)擔(dān)”原則。這一原則的特點是將城市軌道交通項目建設(shè)和運營成本，由乘客、政府和房地產(chǎn)所有者3類受益主體按各自的獲益量等比例劃分承擔(dān)。
“由于乘客這一群體的特殊性，可將票價收入從總成本中扣除，而主要將沿線房地產(chǎn)所有者和代表全社會受益的政府作為分擔(dān)主體�！比~霞飛說。而這正是日本地鐵私營仍能盈利的主要原因。
在日本，不少地鐵都由私鐵企業(yè)開發(fā)，由于很少能得到政府補(bǔ)助，它們主要通過沿線區(qū)域的一體化開發(fā)，獲取沿線地塊的升值利潤。同時，它們重點集中于終點站和沿線各中間站站前大樓的建設(shè)與經(jīng)營上，靠房地產(chǎn)租賃取得穩(wěn)定的經(jīng)營收入。
改變正在發(fā)生。在2012年8月國家發(fā)改委對深圳的批復(fù)中，明確表示占總額50%的投資主要來源為“軌道交通上蓋及沿線土地的開發(fā)收入”，在土地收益不能滿足需求的情況下，才由市財政資金投入。
兩個月前，國家發(fā)改委再度批復(fù)了全國25項軌道交通建設(shè)規(guī)劃，總投資規(guī)模預(yù)計超過8000億元。根據(jù)這些規(guī)劃，近期建設(shè)項目的資本金通常占總投資30%-50%不等，均由各自當(dāng)?shù)刎斦Y金解決，此外的資金采用國內(nèi)銀行貸款等融資方式解決。
這筆錢如何籌集，虧損如何壓縮，對于徘徊于地鐵熱和巨額虧損間的地方主政者而言，“受益者負(fù)擔(dān)”原則、深圳“以地養(yǎng)路”的模式，或許是一種借鑒�！ �
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