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上�！昂笫啦币�(guī)劃猜想 [推薦]
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浦東是閑不下來的一片熱土。世博會剛過去，出現(xiàn)了“上海市人民政府東進 浦東新區(qū)政府南下”的說法。
上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)展研究所所長李戰(zhàn)軍撰文稱：“上海市在"十二五"期間計劃實現(xiàn)市人民政府整體搬遷浦東，將帶來上海市城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的重大調(diào)整，將促進上海市的產(chǎn)業(yè)空間布局和人口導入空間結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，將產(chǎn)生對浦東新區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展的強大推動力�！�
他的結(jié)論是，“如果在"十二五"期間上海市的行政中心和浦東新區(qū)的行政中心都發(fā)生位移，那么上海市整個城市中心城區(qū)東移和南進都會自然成形。上海市以黃浦江為中線，浦東浦西中心城區(qū)均衡發(fā)展的格局將輕而易舉的得以實現(xiàn)�！�
李戰(zhàn)軍力挺浦東的背景是，他是浦東改革與發(fā)展研究院房地產(chǎn)經(jīng)濟研究中心主任、浦東新區(qū)房地產(chǎn)協(xié)會副秘書長，同時受聘于浦東新區(qū)政府擔任新區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃咨詢專家。作為熟悉浦東新區(qū)建設(shè)和發(fā)展歷史的政府智囊，李的言論代表了一部分官員的想法和愿望。
結(jié)合“后世博”的時機，上海市政府遷址傳言未必是空穴來風，可能是借此試探、吹風。如果沒有惹出軒然大波，政府也沒有矢口否認的必要，那么在接下來的規(guī)劃中，就不必排除其可能性。
值得注意的是，世博會10月31日正式閉幕，11月5日迪士尼正式簽約。申辦世博會，早已讓浦東新區(qū)的建設(shè)上了一個臺階。世博會之后，陸家嘴的上海國際金融中心建設(shè)，臨港新城的國際航運中心建設(shè)，浦東世博園區(qū)的重新規(guī)劃，兼并南匯效應，加上大飛機、迪士尼項目，浦東新區(qū)利好不斷。如果再來個市府搬遷，實在是紫氣東來，恩寵無以復加。
隱憂：一區(qū)獨大
政府機構(gòu)聚焦浦東并非空想。不用說辦公地址的搬遷，近年來北京、天津等大城市行政區(qū)劃調(diào)整也一直在進行著。相比之下，政府遷址不算非常大的動靜�，F(xiàn)在的市政府辦公大樓人民大廈也不過是一棟建筑面積7.5萬多平方米，18層的辦公樓宇而已。1995年7月1日市政府由外灘中山東一路12號遷入，至今使用了15年。隨著辦事機構(gòu)增加，人民大道西側(cè)的若干大樓都有辦公機構(gòu)，確實有點不敷使用。
上海在2009年中，波瀾不驚地完成了浦東新區(qū)兼并南匯的工作。預先拿地的開發(fā)商得到了實惠。在南匯儲備大批土地的中華企業(yè)股價一個月漲了五成；陸家嘴、張江高科、浦東金橋、外高橋等也利益均沾。
合并消息的發(fā)布始于國務院批復上海市《關(guān)于撤消南匯區(qū)建制將原南匯區(qū)行政區(qū)域劃入浦東新區(qū)的請示》。國務院的批復要求“加大區(qū)域資源整合力度，優(yōu)化總體布局，促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展”。浦東新區(qū)版圖由此擴大一倍，資源稟賦再上臺階，“大浦東”成為無可爭議的城市“大心臟”。
原浦東新區(qū)面積532.75平方公里，2008年地區(qū)生產(chǎn)總值3150.99億元；原南匯區(qū)面積677.66平方公里，2008年地區(qū)生產(chǎn)總值548.03億元。浦東新區(qū)當前GDP占全市的四分之一，目標是十年后占全市的三分之一。考慮到兩區(qū)貧富懸殊，過去浦西市中心九區(qū)是一等土地等級，浦東新區(qū)被評為二等土地，南匯區(qū)、松江區(qū)、金山區(qū)是七等。合并之后，原南匯的土地等級有望從七等升至二等，連升五級。
在公開市場上，2008年后南匯成交土地均價1679元/平方米；而同期浦東新區(qū)成交土地均價7734元/平方米。兩區(qū)土地成交均價相差近6000元/平方米，增收空間可觀。合并后大浦東僅在臨港新城就有80平方公里工業(yè)用地可以使用。
雖然搬遷政府機構(gòu)在運作上并不復雜，與一家全球500強總部的遷入有點類似，問題是，如果沒有匹配措施，市政府遷到浦東新區(qū)，會加劇“一區(qū)獨大”的不均衡態(tài)勢，浦西各區(qū)難免“胸悶”。各區(qū)的關(guān)系歷來微妙，郊區(qū)邊界多“斷頭路”就是源于肥水不流外人田的想法。如今南匯被浦東兼并之后，“大浦東”蛋糕越做越大，戰(zhàn)略性無可匹敵。南匯新地塊推出，市場接受度也會比從前來得高。關(guān)鍵在于，當前上海各行政區(qū)實力明顯不相匹配，浦東當今占盡項目優(yōu)勢，這種優(yōu)勢并非全由市場競爭中取得，那么上海的規(guī)劃會加大這種不均衡嗎？
經(jīng)濟、政治因素的變化影響到政府規(guī)劃的走向。2003年前后，上海曾有過發(fā)力郊區(qū)、發(fā)展制造業(yè)的“173計劃”：在嘉定、青浦、松江三區(qū)劃出173平方公里區(qū)域，建造“降低商務成本試點園區(qū)”。該計劃后來不了了之，部分原因是2003年以后，上海住宅、商用物業(yè)、土地價格均大幅飆升，人口經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)制造業(yè)不再是提升GDP、緩解就業(yè)壓力的答案。但是可用土地并沒有因為規(guī)劃變動而消失。浦西還是以五分之四的土地，供養(yǎng)了四分之三的人口、四分之三的GDP.浦東新區(qū)如今占盡項目優(yōu)勢，雄踞江東，浦西各區(qū)資源分散，相對而言缺少吸引資金、導入人口的重大概念和相匹配的土地供應能力，如同在藍海中生存。如今浦西長寧、閔行、青浦等區(qū)伴隨大虹橋開發(fā)，正在摩拳擦掌。雖然和浦東新區(qū)消化南匯類似，振興浦西同樣不是易事，但憑借虹橋商務區(qū)的“浦西之心”概念，各區(qū)都想完善產(chǎn)業(yè)拼圖，抓住歷史性機遇，共同打造“長三角之心”，這是一股把市政府留在浦西的力量。
“一邊倒”非最佳方案
市政府的搬遷事關(guān)重大，涉及到新的市中心的營造。關(guān)于上海市行政中心的“終極落子”，如果暫不考慮近年來浦東新區(qū)的高歌猛進，從歷史上的“遷都計劃”，可以感知城市公共空間管理的經(jīng)驗。
19世紀末上海人口已近百萬，是近代中國第一大都會。1927年上海特別市成立。1929年7月上海特別市政府通過《大上海計劃》，該規(guī)劃融合了現(xiàn)代城市規(guī)劃理論、民族復興內(nèi)涵和激進的理性主義，因政治因素而繞開繁榮的租界，同時舍棄了成熟的南市、閘北，雄心勃勃地開發(fā)城市東北部的7000畝土地（約4.7平方公里），希望建成從零開始、純潔而“進步的”新中心。該規(guī)劃視人口稠密的舊城區(qū)為“僵死之地”，種種交通不便加上戰(zhàn)亂頻仍，到了1937年之后被迫中止。
改革開放以來，上海、浦東新區(qū)是舉國體制之下，精耕細作的經(jīng)濟堡壘。市政府的選址必定慎重，不會是 GDP占上風就“一邊倒”，因為經(jīng)濟騰飛就遷址于斯，需要結(jié)合教科文衛(wèi)資源的合理配置才更有成功的把握。一個類似的例子是浦東機場，原本目標是對老舊的虹橋機場取而代之，但與長三角、內(nèi)地通航的便利性，還是使得上海市頂著加大噪音的壓力實施了虹橋機場擴建。虹橋交通樞紐的建成，更是一股持續(xù)把上海市中心“拉回來”的力量。
即使浦東新區(qū)政府遷址也非一日之功。浦東新區(qū)政府如果南下，考慮到新區(qū)“先行先試”的政策優(yōu)惠條件，如果把戶口開放等砝碼放到天平上，對于引導人口遷移還是頗有吸引力。但南匯各鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，還是會加大辦公、辦事的成本。
如果上海市府東進，給人感覺上是背離長三角而去“面朝大�！保治鞲鲄^(qū)難免有疏離之感；同時，上海的人口、教科文衛(wèi)資源集中于浦西市區(qū)，一時之間浦東是不可能把這些資源強遷的�！耙贿叺埂狈桨钢豢紤]新址土地增值的好處，沒有充分考慮繞過原有繁榮區(qū)域的新增成本。類似的規(guī)劃失誤在“大上海計劃”中已經(jīng)有過。簡而言之，“一邊倒”并非最佳方案。即使有搬遷，也不會幾套班子一股腦兒全搬過去，把銜接長三角的浦西變成權(quán)力真空。
大區(qū)制 VS 政府遷址
“一邊倒”不可取，浦西推進大區(qū)制改革將帶來比市府遷址更為積極的影響。
跟搬遷市政府、區(qū)政府相比，更為重要的是整合各區(qū)行政、經(jīng)濟和文化資源。如果確有重大變化，浦西版圖很可能會有相應的變動，浦西各區(qū)需要積極的遠景規(guī)劃來安撫、激勵。
從行政管理改革的方向來看，無論市府是否將搬入浦東，浦西各區(qū)行政資源的合并與整合是大勢所趨。搬家不算革新，大區(qū)制才意義深遠。減少行政機構(gòu)設(shè)置、轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變、精簡政府機構(gòu)，將是今后中國政府體制改革的方向。浦東與南匯合并，只是上海在行政機構(gòu)設(shè)置改革方面“先行先試”的改革的起點。
浦西各區(qū)整合工作量大，影響復雜，涉及的調(diào)整多，為了節(jié)約總體轉(zhuǎn)換成本，在程序上有可能統(tǒng)一發(fā)布，“齊步走”。
從推動區(qū)域經(jīng)濟增長點角度，整合行政資源更容易理解。行政資源整合的背景之一就是待開發(fā)土地資源的版圖。松江、青浦、嘉定、閔行、寶山等各區(qū)都有可供發(fā)展的土地資源，尤其體現(xiàn)于瓜熟蒂落的“大虹橋”。這意味著每天百萬人次客流，與南京、蘇州、杭州的“一小時生活圈”，綜合商務區(qū)26.26平方公里，“虹橋新區(qū)”的遠景規(guī)劃輻射到長寧、閔行、青浦、普陀、嘉定、松江等，整個規(guī)劃面積超過86平方公里。未來虹橋交通樞紐的客流量將占上海對外客流量的一半。虹橋作為上海的西大門，對長三角企業(yè)的輻射能力將大大增強，商務平臺的作用將不可替代。
牽一發(fā)而動全身。適應大虹橋布局、改變浦西行政區(qū)劃的呼聲在過去以智囊機構(gòu)的研究報告形式存在，如同前文李戰(zhàn)軍的預言。一旦市府決意東進，浦西各區(qū)的相應變動可能性也會大增。
如果不考慮新市中心的建設(shè)，那么政府搬遷對房地產(chǎn)業(yè)將有多大影響？從房地產(chǎn)角度，市政府騰出人民廣場辦公樓宇，進駐浦東若干辦公樓宇。浦西各區(qū)整合對土地市場的影響也并不大。浦西設(shè)施成熟、少周旋空間，主要是原址騰出辦公樓宇、增加市場新供應量。如果不額外選新址，辦公場所只調(diào)不增，并不會明顯影響土地市場；政府新址周邊地價、房價被推高，則是應有之義。
政府搬家無法改變國家對于土地用途改變的明確規(guī)定。周邊原有農(nóng)田不會因此變?yōu)樯虡I(yè)用地，只是把原本規(guī)劃中不是農(nóng)田的部分拿出來解決一部分商業(yè)用途。
在重大項目驅(qū)動模式下，行政機構(gòu)搬遷對土地市場的影響不如大區(qū)制來得深遠。
大區(qū)制改革下，如果虹橋商務區(qū)出讓10平方公里土地，就將是打造一座新城鎮(zhèn)的規(guī)模。上海城市經(jīng)濟學會常務副秘書長施薔生提出，“大虹橋”的定位應該是國際貿(mào)易中心，與陸家嘴的上海國際金融中心、臨港新城的國際航運中心并駕齊驅(qū)。有方案野心勃勃地設(shè)計大虹橋區(qū)域擴容到550平方公里左右。浦西各區(qū)的有心無力、分散競爭格局，勢必因此改觀。
如果浦西各區(qū)整合得力，市政府搬到浦東也沒有什么負面影響。跟面子相比，重要的是“里子” — 項目。有項目就有土地，就有人口導入，就有經(jīng)濟增長。
世博地塊的X因素
浦東大開發(fā)改變了上海樓市版圖。十年前，上海樓市版圖是以環(huán)線為圈，分為“內(nèi)環(huán)內(nèi)、內(nèi)中環(huán)、中外環(huán)、外郊環(huán)、郊環(huán)外”；后來調(diào)整為“中心10區(qū)（浦西九區(qū)加浦東）”、“近郊6區(qū)（閔行、寶山、嘉定、南匯、松江、青浦）”以及“遠郊3區(qū)（崇明、奉賢、金山）”。今后有望演變成“浦東、浦西市區(qū)、近郊、遠郊”四個層次。浦東是發(fā)動機；浦西以大虹橋為龍頭，市區(qū)、近郊各有成長空間。未來上海將是“雙發(fā)動機”，這一格局決定了“一邊倒”的政府遷址存在難度。
政府選址是世博地塊功能定位的X因素。
世博會閉幕之后，世博地塊未來的功能定位備受關(guān)注。這是上海最大、最平整、最體面的儲備開發(fā)用地，“饑餓療法”是必須的。
2010年7月，盧灣區(qū)第104街坊137D－3地塊被終止了預申請程序，該地塊緊鄰浦西世博園區(qū)，出讓底價折合成樓板價達42684元／平方米。到了9月8日，離世博園約2公里的黃浦江沿岸E18地塊9－3地塊，被九龍倉旗下卓光控股有限公司以48.28億元、折合樓板價35490元／平方米拿下，創(chuàng)下了上海住宅用地的樓板價新高。
如果上海市政府“東進”，利用位于世紀公園北側(cè)浦東新區(qū)現(xiàn)有行政中心的可能性是存在的；如果選擇新址，則牽涉到大筆動拆遷費用，還不如利 用浦東幾大國有“地主”手里的存貨囤地。相比之下，搬到原世博園區(qū)優(yōu)勢明顯，朝氣蓬勃、空間開揚，可以做創(chuàng)新設(shè)計，交通也算方便。把世博園區(qū)建設(shè)為新的市中心的想法，報端已有很多論述。
據(jù)預測，世博園5.28平方公里的土地，將會有四成用于新的規(guī)劃開發(fā)，立足于商業(yè)、寫字樓、會展及高端住宅等。浦東近四平方公里的園區(qū)土地不會主要用于修建豪宅，否則對為了公益被動遷的居民也無法交代。土地既好又不便炒得太高。同樣是“畏人言”，蓋豪宅還不如用于政府辦公來得和諧。
根據(jù)規(guī)劃，世博園區(qū)浦東區(qū)域被定位為文化、展覽和商貿(mào)用途，并沒有未來市政管理中心的內(nèi)容，但是會展經(jīng)濟并非世博園區(qū)未來畫卷的全部。上海有多個會展中心。浦西的光大會展中心、世貿(mào)商城等長期舉辦行業(yè)性展覽；浦東國際展覽中心緊鄰二號線龍陽路站，步行可達。在世博園區(qū)土地上再建多個類似的國際展覽中心，效益未必明顯。既然包含“一軸四館”等永久性建筑的世博地塊，被認為將是繼陸家嘴之后，上海新的CBD.如果市政府搬遷進入，可謂注入新CBD 的大手筆優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
據(jù)報道，世博園地塊的出讓時間可能安排在2011年的下半年。2011年上海的“兩會”有望移至保留下來的世博場館內(nèi)舉行�！ �
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