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成都瓦窯村試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變 [推薦]
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繼小崗村“包產(chǎn)到戶”之后，瓦窯村率先實踐的“長久不變”成為在農(nóng)村改革上再次邁出的謹(jǐn)慎一步
新砌的圍墻已經(jīng)在瓦窯村的山頭豎立起來。加上對面馮家大山幾年前建成的圍墻，這些在幾個山頭蜿蜒的圍墻，頗像是一道迷你版的長城。在圍墻內(nèi)，一個生態(tài)果蔬基地正在建設(shè)之中。
墻內(nèi)外的差異遠(yuǎn)不僅于此。2009年11月，四川星慧集團(tuán)與成都市雙流縣瓦窯村村民簽訂協(xié)議，流轉(zhuǎn)1200畝承包地和林地，期限為40年。這一協(xié)議已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了土地承包法的規(guī)定，因為第二輪農(nóng)村土地承包期限只有30年，到2028年截止。
“我們在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)‘長久不變’的試點(diǎn)。”瓦窯村支書唐朝陽告訴記者。該村是成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)地區(qū)之一。
十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變�！� 繼小崗村“包產(chǎn)到戶”之后，瓦窯村率先實踐的“長久不變”成為在農(nóng)村改革上再次邁出的謹(jǐn)慎一步。
盡管有所突破，但成都“新土改”仍未能觸碰農(nóng)村土地改革的根本性難題——即集體土地所有權(quán)制度“私有化”或者“國有化”的選擇。而任何一個選擇項都將帶來整個中國社會的深刻震動。
不完整的土地物權(quán)
2008年3月，瓦窯村作為試點(diǎn)，在成都市范圍內(nèi)率先開始進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，這項改革其中一項重要的內(nèi)容就是對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)、頒證。成都市的做法是希望通過向農(nóng)民“還權(quán)賦能”，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，來再造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。
“當(dāng)初按照土地承包法規(guī)定的30年來做的，但是確權(quán)之后，土地每年還是要調(diào)整。比如死了的人、嫁了人的地都要拿出來，而新增人口則要求增加分地。”瓦窯村支書記唐朝陽告訴記者。
一直追蹤研究這項改革的成都市國土局政策法規(guī)處處長楊珍惠認(rèn)為，雖然法律規(guī)定30年不變，但是從現(xiàn)實實踐情況來看，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)常被調(diào)整、極不穩(wěn)定，不僅其物權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)利也未得到很好保護(hù)。
自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實行以來，農(nóng)村土地承包采取“包產(chǎn)到戶”、“按戶承包”的方式。承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整和收回承包地，原則是“增人不增地，減人不減地”。
但是，“很多地方每年都在調(diào)整土地，因為每年人口都有增減，土地是一個存量，而人口是一個變量。中國農(nóng)村最愿意體現(xiàn)的是一種絕對的公平，因此調(diào)田改地經(jīng)常發(fā)生�！背啥忌缈圃焊痹洪L陳家澤說。
楊珍惠介紹，成都市曾經(jīng)對承包地的調(diào)整問題進(jìn)行局部調(diào)查，其中每年調(diào)田、五年調(diào)田和隨時可調(diào)的占55%。出現(xiàn)調(diào)田的原因主要是，一是農(nóng)用地產(chǎn)出效益不好，調(diào)整引起的利益沖突不大；二是農(nóng)民對承包法維護(hù)自身承包權(quán)的意識不強(qiáng)；三是農(nóng)民習(xí)慣按人均分地。
然而，隨著農(nóng)業(yè)稅取消、糧食直補(bǔ)政策的出現(xiàn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地收益增加，以及成都市創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，每畝土地每年發(fā)放300元或者400元的耕地保護(hù)基金，由此形成的利益分配使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)與不調(diào)的矛盾日益突出。
唐朝陽說，經(jīng)常調(diào)整的結(jié)果就是，“第一大家在提高土地肥力上就沒有那么熱心；第二長久經(jīng)濟(jì)作物就不敢種；第三到瓦窯村投資的企業(yè)有點(diǎn)瞻前顧后，因為這些企業(yè)主要是一、三產(chǎn)業(yè)，投資周期長、回報低，按照他們的規(guī)劃，要投資10多個億，就要16年才能拿回成本，那就只剩下幾年盈利。
“如果在已經(jīng)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上再進(jìn)行調(diào)整，就會在根本上動搖或者摧毀農(nóng)地確權(quán)的改革成果。這也直接地違背了物權(quán)法。確權(quán)頒證之后產(chǎn)權(quán)邊界明晰是和不斷進(jìn)行的土地調(diào)整完全沖突的，前者受到物權(quán)法的保護(hù)，后者會從根本上動搖農(nóng)民對家庭承包土地關(guān)系的預(yù)期�！标惣覞杀硎尽�
其實，在十七屆三中全會之前，農(nóng)村問題研究學(xué)者們就提出在農(nóng)村集體土地所有制下，實行“永佃制”。中國社科院農(nóng)村問題專家黨國英更在其博客上發(fā)表《“永包制”：深化農(nóng)村土地改革不宜拖延》。而有媒體報道，農(nóng)業(yè)部課題組也提出，用土地永包制來解決土地規(guī)模經(jīng)營難題。
在十七屆三中全會之前，學(xué)者們猜測中央會將農(nóng)村土地的承包期從現(xiàn)在的30年延長到70年。而最終形成的決議是“長久不變”。楊珍惠表示，如何落實十七屆三中全會決議精神，切實保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，就是一個亟待解決的問題。
固化權(quán)益、長久不變
2009年6月，瓦窯村的714戶村民領(lǐng)到了新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。與以前不同的是，承包期限一欄由以前的30年變成了“長久不變”。
“十七屆三中全會提出‘長久不變’，就有村上議事會的議員提出，能不能進(jìn)行‘長久不變’試點(diǎn)，根據(jù)國家政策來固化老百姓權(quán)益�！碧瞥栒f，經(jīng)過成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革深入推廣之后，當(dāng)?shù)卮迕衩黠@表現(xiàn)出對政策的敏感和對自身利益的保護(hù)。
試點(diǎn)率先在唐朝陽所在瓦窯村二組進(jìn)行，“做的試點(diǎn)中的試點(diǎn)�！本唧w做法就是2008年土地確權(quán)時確認(rèn)的時準(zhǔn)，在時間點(diǎn)之內(nèi)在冊的本村農(nóng)業(yè)人口，屬于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以后新增人口不再確定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也就不能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，只能繼承。
事實上，在推進(jìn)過程中也遇到困難。唐朝陽說，有個別家庭馬上娶媳婦或者生兒子。對土地權(quán)益固化之后，這些新增人口就不再獲得相關(guān)權(quán)利�！白詈笸ㄟ^村民議事會形成一個妥協(xié)方案，在確定的時間節(jié)點(diǎn)以內(nèi)，屬于普通成員權(quán)，享有相關(guān)法律規(guī)定的土地財產(chǎn)權(quán)利，包括承包地、集體建設(shè)用地、林地等權(quán)利。2008年確權(quán)以后到2009年5月31日之間的新增人口定性為特殊成員，只能享受集體資產(chǎn)收益的分配權(quán)。”陳家澤說。
通過確定時間點(diǎn)來對成員權(quán)的確認(rèn)，由此割斷農(nóng)村新增人口與農(nóng)村承包土地的聯(lián)系，最終形成“生不增、死不減”�！鞍凑瘴餀�(quán)法相關(guān)規(guī)定，物權(quán)權(quán)益是可以繼承。確權(quán)到農(nóng)戶了。家庭承包制就是以家庭為單位。我們一直沒有偏離這個方向�！标惣覞烧f。
“長久不變”之后，瓦窯村大力推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型和規(guī)�；�(jīng)營。由于地處成都市區(qū)最近的丘陵地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畬⑦@里定位為旅游新城示范點(diǎn)。目前，瓦窯村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)得到很大轉(zhuǎn)變，進(jìn)入瓦窯村地界，就可以看到成片的玫瑰種植園。
“我們利用民間資本推進(jìn)‘三個集中’，農(nóng)戶集中居住，方便進(jìn)行配套水電氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生活條件得到改善；同時，老百姓也增加了收入，一方面有土地流轉(zhuǎn)收益，另一方面就地打工有工資收益�！碧瞥柦榻B。
2009年年底，在前幾年投資的基礎(chǔ)上，四川星慧集團(tuán)投資的錦繡城二期又流轉(zhuǎn)1200畝。準(zhǔn)備建設(shè)集休閑旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)于一體的鄉(xiāng)村生活體驗區(qū)。除了免費(fèi)修建集中居住區(qū)之外，還給予租金，水田每畝1000斤大米/年，旱地每畝500斤/年，荒山荒坡每畝300斤/年。
唐朝陽說：“長久不變之后。他們也感受到這個政策的作用，土地承包時間長了，企業(yè)敢去投資�！蹦壳�，全村面積5500畝，承包地3019畝，目前已經(jīng)有5個比較大的企業(yè)進(jìn)入，全村土地流轉(zhuǎn)只剩余1000多畝。
與此同時，瓦窯村也在摸索壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，“我們現(xiàn)在采取土地入股的形式，注冊成都興隆瓦窯農(nóng)業(yè)有限公司。由30戶農(nóng)戶、村委會和幾個自然人出資，前期注冊12萬，現(xiàn)在增資10萬。主要搞市場效益比較好的產(chǎn)品�！碧瞥栒f，“靠人不靠己，自己也要爭取當(dāng)老板。我們把散的田整理出來種一些特色的蔬菜�！�
“‘長久不變’是家庭承包制在當(dāng)今深化改革的邏輯結(jié)果，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村形成的必然趨勢。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制就是要在微觀基礎(chǔ)上形成市場化取向，真正形成農(nóng)戶的激勵機(jī)制。這已經(jīng)被我們的改革所遺忘了，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制最難、最關(guān)鍵的就在農(nóng)村。中國現(xiàn)代化進(jìn)程最難的也在這里，農(nóng)村的市場經(jīng)濟(jì)體制的形成是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)民的長效增收的堅實基礎(chǔ)�！标惣覞烧f。
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