亚洲一区二区在线av,国内精品一区不卡,操逼操逼操逼强奸抠逼淫荡,亚洲欧美国产二区,av另类在线观看,日韩黄色免费av,日日操夜夜操天天日,日本综合激情久久久,激情自拍视频二区在线观看

成都裝飾網(wǎng)
成都建材網(wǎng)
成都租房網(wǎng)


總站 \| 論壇 \| 每月話題 \| 焦點推薦 \| 行業(yè)動態(tài) \| 論壇導(dǎo)讀 \| 建筑書評 \| 品房 \| 廣告服務(wù) \| 企業(yè)會員 \| 招標(biāo)公告 \|	人才招聘
新聞?wù)箷?/a> 歷史規(guī)劃旅游攝影材料設(shè)備設(shè)計咨詢裝修表現(xiàn) \| 北京上海廣州成都武漢重慶南京沈陽西安天津杭州深圳大連

當(dāng)前位置：城市首頁——成都編輯：yingeryy 007abbs

□ 本文作者：007abbs

□ 查看全文/發(fā)表評論
□ 本欄目所有文章
□ 返回城市首頁

城鄉(xiāng)“一體”了，土地怎么辦？ [推薦]

　　國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？近日，記者通過對成都市錦江區(qū)的系統(tǒng)調(diào)查，對成都市集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進一步思考。

新聞背景

2007年6月，成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經(jīng)濟活力城市等榮譽稱號。兩年來，這座西南重鎮(zhèn)的改革與實踐廣受公眾關(guān)注與期待。

2009年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革現(xiàn)場研討會”，使成都兩年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗中進行的種種探索再度引起全國各界的關(guān)注。這次旨在總結(jié)成都等全國各類綜合改革試驗區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革實踐經(jīng)驗、研討進一步推進改革重點和方法的會議，得到了政府高層和大批專家學(xué)者的高度重視：國務(wù)院副總理李克強專門對會議作出重要批示，對推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革提出明確要求；國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史，四川省委副書記、省長蔣巨峰，四川省委常委、成都市委書記李春城親自到會致辭；國土資源部副部長、黨組副書記、國家土地副總督察鹿心社，四川省委常委、常務(wù)副省長魏宏，省委常委、副省長鐘勉，成都市委副書記、市長葛紅林等全程參與研討，并與各路專家一起對成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革實踐進行了現(xiàn)場考察。國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部，以及全國各�。ㄊ�、區(qū)）及計劃單列城市等國土資源部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，中科院、社科院、北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)等科研機構(gòu)和院校的有關(guān)專家學(xué)者共計300多人，對成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的實踐與經(jīng)驗進行了研討。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問題是對現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進行改革。其中，土地管理制度的改革最為關(guān)鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？作為綜合改革試驗區(qū)，成都的探索與經(jīng)驗體現(xiàn)在哪里？

近日，記者選取了成都5個城區(qū)之一的錦江區(qū)，對其集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了系統(tǒng)調(diào)查。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，透過錦江，記者對成都城鄉(xiāng)結(jié)合部在統(tǒng)籌發(fā)展過程中進行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，形成了較全面的印象，并對此作了進一步思考。

之一：在錦江看集體土地流轉(zhuǎn)

到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉(xiāng)農(nóng)居”為代表的錦江休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，是政府通過規(guī)劃布局調(diào)整、建設(shè)用地整理等辦法，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念成功運用于實踐、并取得良好經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的一個典范。這是一條被當(dāng)?shù)厝朔Q之為“農(nóng)地不征收、不拆遷，農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失利，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是從2003年開始醞釀、打造的，4年后，當(dāng)成都被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)時，盛開在成都市錦江區(qū)的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉(xiāng)居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉(xiāng)結(jié)合部推進城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展摸索出了有益的實踐經(jīng)驗，其關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的相關(guān)改革與農(nóng)村城市化過程中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的確認，為成都全面探索和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。

如今，這里的農(nóng)村已經(jīng)城市化，農(nóng)民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)也已相應(yīng)地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區(qū)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全部意義。讓城郊結(jié)合部“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)民市民化”的同時，不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質(zhì)，是這里推進城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的基本原則。

這也是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所遵循的基本原則。正是在這個原則性思路的指導(dǎo)下，成都的農(nóng)村集體土地，包括集體農(nóng)地和建設(shè)用地，在政府主導(dǎo)的相關(guān)土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進行有序流轉(zhuǎn)。

成都第一個農(nóng)村土地交易市場

3個多月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時，成都錦江區(qū)的兩宗集體建設(shè)用地使用權(quán)，在錦江農(nóng)村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農(nóng)村土地公開市場上進行的第二次成功交易了。

錦江區(qū)統(tǒng)一有形的集體土地市場成立于成都被批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)僅3個月后，是成都市城區(qū)內(nèi)建立的第一個農(nóng)村土地交易市場，初時命名為錦江區(qū)土地儲備拍賣交易中心。2008年6月更名為錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心。它將區(qū)國土局、區(qū)統(tǒng)籌委和區(qū)房管局這3個部門的的相關(guān)職能進行整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、并聯(lián)審批，統(tǒng)一負責(zé)全區(qū)農(nóng)村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立和管理等工作。全區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、辦證、流轉(zhuǎn)等并聯(lián)審批平臺的建設(shè)和管理，也是這個交易中心肩負的一個重要職責(zé)。錦江區(qū)全部可以上市交易的農(nóng)村集體土地，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等，按規(guī)定都要在這個交易中心以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進行公開出讓。交易中心則負責(zé)為其出讓活動提供相關(guān)政策與信息咨詢服務(wù)。

2008年11月，錦江區(qū)第一次在農(nóng)村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計23.2214畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)，取得成功。這兩宗位于規(guī)劃中的汽車產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉(zhuǎn)、公開規(guī)范交易的大幕。

盡管是一項新的探索，但錦江的集體土地市場已基本建立了一套較為完備的交易規(guī)則和管理辦法。記者在交易服務(wù)中心的交易大廳里看到，錦江區(qū)《拍賣（掛牌）出讓（轉(zhuǎn)讓）集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則》及相關(guān)的《競買須知》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)供地流程》、《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《確權(quán)登記管理辦法》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》等規(guī)范性文件，都一一懸掛在墻上，供前來交易或打算交易的人參閱。

交易中心主任羅文告訴記者，在這里進行的每一筆農(nóng)村土地交易，從最初的申請到最后的確權(quán)，全部都納入規(guī)范的管理程序，錦江區(qū)政府不僅分別制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)管理辦法，還參照國有土地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給集體建設(shè)用地確定了土地級別，限定了最低保護價，并確定了集體土地流轉(zhuǎn)的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)則和辦事流程等。記者隨后看到了有關(guān)掛牌出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的若干規(guī)范文本：出讓申請表、土地地籍前置調(diào)查委托書、關(guān)于下達宗地規(guī)劃設(shè)計條件的函、掛牌出讓公告，以及掛牌出讓條件表、報名表、競買申請書、授權(quán)委托書、競買保證金協(xié)議、代買競買保證金承諾書、競買報價單、掛牌成交確認書、出讓合同等??一整套規(guī)范性文本，細致而周密地展示了整個集體土地交易規(guī)范管理的全過程。

在交易中心參與集體土地交易的流程并不復(fù)雜：確權(quán)登記→數(shù)據(jù)庫建立→交易申請→權(quán)屬調(diào)查→產(chǎn)權(quán)交易→登記發(fā)證→數(shù)據(jù)庫更新→再次交易→變更登記→數(shù)據(jù)庫變更。記者通過采訪發(fā)現(xiàn)，相較而言，交易前的一系列基礎(chǔ)性工作要復(fù)雜得多，難度也大得多。實際上，進入這個公開的集體土地市場之前，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革、土地權(quán)屬的確定，已為集體土地順利流轉(zhuǎn)奠定了重要基礎(chǔ)。

集體土地使用證背后的土地產(chǎn)權(quán)制度改革

在錦江市農(nóng)村土地房屋登記交易大廳里，一本集體土地使用證引起了記者的注意。這個紅色的小本本與集體土地所有權(quán)證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營證放在一起，并不起眼�？吹接浾哧P(guān)注地翻看，成都市國土局錦江分局的局長趙全說：“你可別小看這小本本，沒有它，集體土地就不能進入市場交易。而取得它，背后不知道包含了多少復(fù)雜的工作�！�

趙全所說的“復(fù)雜工作”，指的是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)成立以來在全市開展的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。集體土地使用證是這項改革的一個直接成果，也是成都市集體土地進入市場交易的“通行證”。以明晰產(chǎn)權(quán)來推動集體土地流轉(zhuǎn)，是包括錦江在內(nèi)的成都全市改革集體土地制度的一大特點。

集體土地所有權(quán)主體“虛置”、使用權(quán)主體分散問題，是土地產(chǎn)權(quán)制度改革所要解決的核心問題。錦江的辦法是“做實”農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。針對現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地“所有權(quán)人缺位、經(jīng)營管理權(quán)人越位”的現(xiàn)狀，錦江區(qū)政府對全區(qū)處于規(guī)劃圈外（非城市建設(shè)用地區(qū)）的14個農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)進行了改革重組，通過拆村建社區(qū)，組建了11個新型村級集體的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，負責(zé)管理村集體土地以及其他屬于村集體所有的財產(chǎn)。這11個集體資產(chǎn)管理有限公司成為村集體土地所有權(quán)主體，公司的所有資產(chǎn)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的全體成員所共有，全體村民享有公司的集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，這些村集體資產(chǎn)管理公司的股東也由各村選出的村民代表來擔(dān)任。11個村級集體資產(chǎn)管理公司分別對自己管理的集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資后，將各自管理的全部資產(chǎn)進行量化，按股份分給全體村民。而后，這11個村級集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司又聯(lián)合組建成都市農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，并將11個村所有的全部集體土地委托給農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，由農(nóng)錦公司代表集體土地所有權(quán)人行使集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出讓權(quán)利。

錦江區(qū)的農(nóng)村集體土地所有證和建設(shè)用地使用證是發(fā)給上述11個村級集體資產(chǎn)管理公司的，而非村民小組甚至村民個人，只是在具體的地塊后面加了括號，注明歸哪個村集體的村民小組所有。當(dāng)然，地塊面積嚴格經(jīng)過地籍調(diào)查測繪，證上也附有村民代表的簽字。這是成都進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一個新特點。在確定村集體的集體建設(shè)用地臺帳面積后，再由村民小組自行商定各自的集體建設(shè)用地臺帳面積并進行公示、得到村民認可后方可核發(fā)集體土地所有證和建設(shè)用地使用證。值得注意的是，錦江的《集體土地使用證》上，只標(biāo)明了建設(shè)用地的面積，而沒有標(biāo)明位置，即沒有與具體宗地一一對應(yīng)。這樣一來，集體建設(shè)用地的存在形態(tài)發(fā)生了變化，農(nóng)民的土地權(quán)利主要體現(xiàn)在一個量化的數(shù)字上。原本復(fù)雜的農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系相應(yīng)變得簡單了，不僅有利于集體土地的集中流轉(zhuǎn)，也有利于集體土地的統(tǒng)一整理。

土地資產(chǎn)化與資本化后農(nóng)民權(quán)益的保障

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)化，也在很大程度上促進了其資本化進程。

錦江農(nóng)民的集體土地資源，在得到農(nóng)民同意的前提下，以資產(chǎn)形式量化給村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織再量化給農(nóng)錦公司，再由農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營。因此，進入錦江集體土地市場的流轉(zhuǎn)方的主體，實際上是作為農(nóng)民集體土地資產(chǎn)管理者的農(nóng)錦公司。在農(nóng)錦公司這里，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利實際上以股份的形式轉(zhuǎn)化為一種資本，交由公司作整體運營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉(zhuǎn)的收入由農(nóng)錦公司扣除土地整理等相關(guān)成本后，按11個村級資產(chǎn)經(jīng)營管理公司確權(quán)登記的集體土地所占比例進行分配，這11個村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個人。

這種目前看起來比較理想化的土地資本運營方式至少解決了集體土地進入市場所面臨的兩個最基本的問題：一是避免了農(nóng)民個人手中的土地由于小規(guī)模（或無規(guī)模）、分散化且無整體配套的產(chǎn)業(yè)布局與基本發(fā)展環(huán)境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農(nóng)民本身個體分散、無組織約束、無規(guī)范管理而容易導(dǎo)致的交易過程中的信譽失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，農(nóng)民愿不愿意以這種方式流轉(zhuǎn)，仍然是農(nóng)民自己的權(quán)利。

對此，曾擔(dān)任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、熟悉農(nóng)村和農(nóng)民情況的錦江國土分局局長趙全很認同。他告訴記者，開始的時候，區(qū)里定的方案是2/3以上村民同意即可參與流轉(zhuǎn)，后來在實際操作中發(fā)現(xiàn)這樣做不可行，必須征得村民百分之百同意才能既保證土地的順利流轉(zhuǎn)，又保障農(nóng)民的合法土地權(quán)利。因此，錦江區(qū)的做法是將土地流轉(zhuǎn)的具體方案征詢到村民小組，由村民小組自己內(nèi)部討論、協(xié)調(diào)，拿出統(tǒng)一的意見來。如果村民小組討論的結(jié)果是不同意流轉(zhuǎn)，那就應(yīng)該允許這部分農(nóng)民不參與流轉(zhuǎn)。不過，由于絕大多數(shù)農(nóng)民都接受了上述土地流轉(zhuǎn)方式，土地將以一定規(guī)模納入產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，然后進入集體土地市場，所以不參與流轉(zhuǎn)的村民手里的土地會被相應(yīng)地調(diào)整到產(chǎn)業(yè)布局區(qū)域外。這樣，既保證了全區(qū)土地的總體流轉(zhuǎn)，又保障了每個農(nóng)民的正當(dāng)合法權(quán)益。

在錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心，記者還看到了一張錦江區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)民土地權(quán)屬調(diào)整、確權(quán)的程序圖。圖上的原始標(biāo)識清晰地表明，這里的農(nóng)地確權(quán)工作做得十分細致，每個細節(jié)都體現(xiàn)在規(guī)范的程序管理中，每道程序都設(shè)有嚴格的“關(guān)口”，蓋有紅色的印章。趙全介紹說，這張圖上共有200多個來自各個村、出自各個“關(guān)口”、表示審核同意的印章。從2008年4月開始，錦江區(qū)國土分局用了整整半年時間全面組織了這場以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村土地確權(quán)工作。到2008年10月，區(qū)里全面完成了城市規(guī)劃圈外重新調(diào)整成立的11個村級集體經(jīng)濟組織的集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)、以及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記和頒證工作。其中，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記面積為26369.5畝；集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記面積為4918.11畝；土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面積為13424.88畝。同時，4561戶農(nóng)戶宅基地房屋和238家獨立工礦企業(yè)及公共公益設(shè)施的調(diào)查丈量登記，并進行了實地錄像拍照，成為下一步實施土地整理立項報批的依據(jù)、整理復(fù)墾還耕工程量的依據(jù)以及拆遷安置補償?shù)膮⒖家罁?jù)。

作為成都市中心城區(qū)，以城帶郊的錦江區(qū)，其集體土地流轉(zhuǎn)不止于建設(shè)用地的集中流轉(zhuǎn)。事實上，全區(qū)位于城市規(guī)劃圈外的集體建設(shè)用地面積僅4300多畝，而集體農(nóng)用地總面積達16322畝。這些農(nóng)地在確權(quán)工作完成后，也是以大致相同的形式流轉(zhuǎn)給公司，經(jīng)統(tǒng)一整理后再以一定規(guī)模通過公開市場交易，流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，進行花卉種植等經(jīng)濟作物的規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)民除了以自己的土地使用權(quán)入股以外，還可受雇于這些農(nóng)業(yè)公司，進一步轉(zhuǎn)變身份，成為產(chǎn)業(yè)工人。

農(nóng)民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農(nóng)民公寓在重新規(guī)劃后的居住區(qū)內(nèi)興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當(dāng)這些原來的農(nóng)民在城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的新環(huán)境中生活時，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區(qū)別。除了他們手中依然擁有的土地所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)量化后的資產(chǎn)。

之二：“增減掛鉤”背后的故事

成都市錦江區(qū)的土地利用產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方案，把“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐，政府引導(dǎo)、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實上，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。

規(guī)劃布局，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向

成都是不枉“規(guī)劃先行”之稱的。早在2004年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規(guī)劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規(guī)劃修編之機，由市政府牽頭，讓土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及工業(yè)布局規(guī)劃的修編同步進行，統(tǒng)一編制。在那個時候，成都市就提出把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)作為新一輪規(guī)劃（即2004?2020年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。

在成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，有3個規(guī)劃數(shù)據(jù)幾乎達到人人皆知的程度：即283、117和198。成都市國土局行政審批處處長彭建輝告訴記者，這是根據(jù)《2004年?2020年成都市土地利用總體規(guī)劃》確定的城市建設(shè)用地圈而延用的幾個數(shù)字概念。2004年成都的城市建成區(qū)面積是283平方公里；按照規(guī)劃，到2020年，全市的城市建設(shè)用地面積要擴大到400平方公里。也就是說，2004?2020年間，成都市的城市面積要擴充117平方公里。在這個城市規(guī)劃圈外，還有一個外圍規(guī)劃，即繞城路范圍，面積為198平方公里，這是成都城市規(guī)劃圈外的非城市建設(shè)用地區(qū)。在錦江以及成都市各城區(qū)的城郊結(jié)合部進行的集體土地流轉(zhuǎn)，就在這個“198”范圍內(nèi)展開，其流轉(zhuǎn)之前的建設(shè)用地和農(nóng)用地綜合整理，也在這一區(qū)域內(nèi)全面鋪開。

成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗卻早在5年前規(guī)劃修編時就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實踐。

土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)

在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數(shù)字削減到“50”，減下來的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當(dāng)然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計時仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進入集體土地市場、并通過招拍掛提升價值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少。

“198”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟組織，進而再流轉(zhuǎn)給上一級的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過程是非市場化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進入市場之前，它實際上已通過協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購”到自己手里，其農(nóng)地的收購標(biāo)準(zhǔn)是參照并略高于國家征地的標(biāo)準(zhǔn)。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，這個權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點股份；二是補償標(biāo)準(zhǔn)一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補償。

其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購標(biāo)準(zhǔn)事實上實行的是實物補償制。以現(xiàn)有戶籍人口計算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補35平方米，同時按每人10.5平方米的面積標(biāo)準(zhǔn)配給其所在的集體經(jīng)濟組織，供其出租或以其他方式經(jīng)營，所得收益歸該集體經(jīng)濟組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標(biāo)準(zhǔn)給予補償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進之前的過渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時補貼，標(biāo)準(zhǔn)是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進新居的，將繼續(xù)得到補償。

對于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因為這些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進行集中整理，農(nóng)地就沒法進行規(guī)�；�(jīng)營，建設(shè)用地不僅不可能實現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實現(xiàn)其價值。

其實，這些都還只是蘊含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事。

“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。

2005年，成都被國土資源部批準(zhǔn)為全國首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點城市。從那時開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來進行，用“活”了這一政策。

在錦江區(qū)，整個“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。錦江還計劃對“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運動休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時，規(guī)劃并建設(shè)了兩個大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。

據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實上，沒有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無法進行，土地的高效集約利用也無法實現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實現(xiàn)，實際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。　

當(dāng)然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流動上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的幾個創(chuàng)新與思考

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗工作做得比較“實”。在做“實”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個創(chuàng)新點：

創(chuàng)新之一：政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。

成都規(guī)劃的總體思路來自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，尤其是土地管理制度的改革試驗奠定了堅實的基礎(chǔ)。

創(chuàng)新之二：通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進入市場交易創(chuàng)造了條件。

農(nóng)村集體土地進入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三級所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營地的形式分配給了農(nóng)民個體。主體太多，往往導(dǎo)致事實上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為一個鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題，又從總體上實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。

創(chuàng)新之三：成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。

成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國有土地市場的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實現(xiàn)了規(guī)范管理。

錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來的混亂。

創(chuàng)新之四：本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。

通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進入了標(biāo)準(zhǔn)的“城市小區(qū)”，住進了高層公寓；農(nóng)地被整理成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營權(quán)可以到集體土地市場上招標(biāo)掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)??鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發(fā)展資金。

不過，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進一步思考：

思考之一：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實施需要產(chǎn)業(yè)支撐。

記者所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗是在經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價值將無法實現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠離中心城區(qū)的偏遠農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無法進行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”？

思考之二：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風(fēng)險與經(jīng)濟風(fēng)險。

從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中進行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協(xié)議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是先交給村集體經(jīng)濟組織、然后交給農(nóng)錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農(nóng)錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農(nóng)民房屋、青苗等各種補償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應(yīng)出去。這里就面臨著一個很大的經(jīng)濟風(fēng)險：土地從大面積取得到單個供應(yīng)出去，有一個時間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表的農(nóng)錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時承擔(dān)高額利息，而能不能收回這些經(jīng)濟成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農(nóng)錦公司將勢必負債累累。

思考之三：建設(shè)用地增減掛鉤政策的過量運用會否影響城市建設(shè)用地總量的控制。

成都在改革試驗中用活了“增減掛鉤”政策，促進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但是，在創(chuàng)新的同時，記者也注意到，其具體增減掛鉤項目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設(shè)用地總量有被突破的可能。

思考之四：集體土地使用證的“效應(yīng)”與“小產(chǎn)權(quán)”房問題。

農(nóng)民交出宅基地、搬進公寓樓，獲得住房補償（有的還不止一套），其土地財產(chǎn)權(quán)利在很大程度上得到了保障。但是，農(nóng)民獲得“補償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會因其集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而成為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)民集體獲得的按每人10.5平方米補給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、用于經(jīng)營的那部分房源，顯然更有可能成為“小產(chǎn)權(quán)”房，其經(jīng)營的合法性得不到保障。當(dāng)然，這些房子與目前市場上的普通“小產(chǎn)權(quán)”房有所不同，它擁有國土部門核發(fā)的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗中的一項探索性行為，并未取得與國有土地使用證同等的“效應(yīng)”，所以，其在市場上流轉(zhuǎn)的合法性仍會被質(zhì)疑。

當(dāng)然，成都的改革性試驗還在探索中。相信所有的疑問都會在其進一步的探索和實踐中得到完美的解答。

作者：葉紅玲;陸芬;呂苑鵑　　

[更多新聞]