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成都探路土地流轉新模式 [推薦]
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"現(xiàn)在,總體的方案已經(jīng)送交省里審批,但是在現(xiàn)有的法制框架之下,有一些比較大膽的探索應該會被折衷。"最近,成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會副主任陳紹充在談到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的總體方案時對記者說。
陳所在的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會是2007年的9月經(jīng)四川省編辦批復同意組建的。負責該市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革相關工作。這個工作委員會成立后,市級有關部門的相關職能劃入該工作委員會。
自去年被批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來,成都一直在低調(diào)探索。但早在去年12月份就已經(jīng)制訂的<成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)實施總體方案(草案)>,一直沒有上報。
"之所以早已制訂好的方案遲遲沒有送交國務院審批,是因為在土地核心以及在對進城農(nóng)民的制度安排上,一直還存有爭議�，F(xiàn)在是交考卷的時候,必須慎重。"四川省社科院的一位專家說。
"三保障、兩放棄"
據(jù)悉,成都市正在試行農(nóng)地流轉"三保障、兩放棄"的做法。
此前,國家勞動和社會保障部農(nóng)村養(yǎng)老保險司司長趙殿國在成都的近郊溫江區(qū)調(diào)研時,對"雙放棄"給予高度評價,稱這一制度有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程。
所謂雙放棄,準確的表述是:農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權的,在城區(qū)集中安排居住,并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。
三保障則是指:農(nóng)民變成市民需要的三個保障條件,一是能夠在城市的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè);二是在城市擁有自己的住宅,家屬能夠在城市居住;三是能夠享受城市居民享受的社會公共服務。
"三保障"和"兩放棄"互為條件,農(nóng)民有了"三保障",必須"兩放棄";要農(nóng)民"兩放棄",就必須給農(nóng)民以"三保障",在這里,農(nóng)民變市民實際上是一種物質(zhì)和身份的交換,即農(nóng)民以承包地來換城市的就業(yè)和社會保障,以宅基地來換城市的住宅。
"在這一交換的過程中,戶口從農(nóng)村轉到城市僅是記載這種交換的一個憑證,不是問題的實質(zhì),這種交換加入可以被證明為是一種平穩(wěn)的狀態(tài),不會發(fā)生社會矛盾,那么可以作為一種統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城郊模式進行試驗。"四川省社科院的林凌教授是"三保障、兩放棄"的贊同者。但是其強調(diào)的是,這是一種"城郊"模式。
"這種形式比較適合于城郊地區(qū),在遠離城市的地方實行,難度較大。"在其撰寫的一篇文章里,林凌說,"相對于國家征用,農(nóng)民自行土地流轉,這種方式比較徹底,又不會產(chǎn)生麻煩,能夠較好的解決農(nóng)民轉市民的問題。"
根據(jù)過往的報道:早在2006年3月,根據(jù)成都市溫江區(qū)制定的<關于鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中的意見(試行)>和<關于放棄宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權農(nóng)民參加社會保險實施細則(試行)>,"兩放棄"正式開始啟動。
在隨后的幾個月時間,共有4700多戶農(nóng)民報名參加。"這一數(shù)額遠遠超出了預計。"
成都市的溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局啟動了"限制條件"。一、根據(jù)起初制定的農(nóng)戶年人均純收入必須達5000元以上,其中80%以上來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣他們自愿"雙放棄"后,能夠承受城鎮(zhèn)居民社保的繳費水平。
二是在如下區(qū)域內(nèi)居住的農(nóng)民優(yōu)先考慮:城區(qū)規(guī)劃的優(yōu)先發(fā)展區(qū)、城市的基礎設施建設即將延伸的區(qū)域、在"拆院并院"過程中整體成片集中區(qū)。
經(jīng)過村委會的公示、征集意見,區(qū)鎮(zhèn)(街)的遴選,1180個農(nóng)戶(3894人)最終入選。
土地補償項下,溫江區(qū)規(guī)定:"農(nóng)民應得土地補償,按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應補償額計算。農(nóng)戶的宅基地和林盤地上的附著物,在實施搬遷時根據(jù)協(xié)議鎖定數(shù)額進行補償;自留地和承包地上的附著物,在實施搬遷以前,由農(nóng)戶耕種經(jīng)營,在實施搬遷時,由農(nóng)戶自行處理,政府不再予以補償。"
"兩放棄是農(nóng)民轉市民的必要條件,現(xiàn)在的城市居民沒有任何人擁有農(nóng)村的承包地和宅基地。允許轉市民的農(nóng)民工繼續(xù)擁有,就等于允許他們擁有兩份收益,是不合理的,因為農(nóng)村土地是集體財產(chǎn)。在發(fā)達國家的公務員和勞動者中,有的確實擁有,那是因為這些國家實行的是土地私有。我們讓農(nóng)民兩放棄,那是于三保障的對等交換,不是什么剝奪。"同樣來自四川省社科院的林凌教授在他的一篇提交給"成渝地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域合作研討會"的論文中這樣寫道。
核心問題
此前,成都在土地流轉上有過諸多摸索。比如,成都三圣鄉(xiāng)紅砂村(土地租賃)、湯營模式(土地入股,股權+紅利+工資)、以及互換經(jīng)營(專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶、股民),雙流、蒲江等地出現(xiàn)的土地轉包模式(通過龍頭企業(yè)實施規(guī)模經(jīng)營)等等。
2006年3月14日,四川省第一家市級農(nóng)村土地承包流轉服務中心在成都成立,標志著農(nóng)村土地流轉由以往的個人行為變?yōu)檎笇�。隨后,縣鄉(xiāng)兩級土地承包流轉服務中心也相繼成立。
這些建立在基本土地制度不變前提下的土地承包流轉服務中心,并不能承載起成都"城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)"的沉重使命。
去年7月底,成都市國土資源局出臺<成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)>,該地的媒體紛紛發(fā)表采訪文章稱:農(nóng)民們看到了集體土地自由流轉的希望。
該<辦法>規(guī)定,今后在成都試驗區(qū)內(nèi),集體建設用地將擁有與城鎮(zhèn)建設用地幾乎等同的地位,可以進入土地有形市場公開出讓,并可申請辦理土地使用權登記,宅基地也可在一定條件下通過房屋聯(lián)建、出租等方式流轉。
這一試行辦法曾經(jīng)被外界普遍解讀為"為已經(jīng)遍布成都近郊的小產(chǎn)權房保駕護航"。
就在國土資源部于2007年的9月18日公布"全國土地百日執(zhí)法行動"展開之際,印發(fā)此項辦法的成都市國土局也同時發(fā)出了一份說明,強調(diào)"未經(jīng)依法批準的集體土地上不能搞商品房開發(fā)",該局執(zhí)法科的負責人在接受媒體采訪時稱:并不矛盾,更有助于正確理解集體建設用地流轉和'以租代征'等違法行為之間的不同"。
成都市國土局法規(guī)處負責人也出面強調(diào)說,依法批準取得的集體建設用地,可以用于建設農(nóng)民住房、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織租賃性經(jīng)營房屋,但不得用于商品住宅開發(fā)。在滿足安居工程需要后,農(nóng)民原有宅基地和非耕地經(jīng)整理后變?yōu)閲型恋?再經(jīng)市場化途徑出讓,仍然是集體建設用地的正確流轉之道。
"好的農(nóng)村土地制度應該有兩個核心功能,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率只是第一步,更重要的是保障農(nóng)民獲得合理的土地增值利益,但是在這個問題上,現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有的制度性缺陷還很明顯,這直接導致了農(nóng)民的無序失地。"中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所的李成貴研究員這樣說。
成都市政府政策研究室經(jīng)濟處處長鄧立新則認為:只要不改變土地的用途,沒有將土地水泥化,或采取其他方式的固化,使得農(nóng)地無法恢復,以租代征的方式進行農(nóng)地的流轉就不能算是違規(guī),種植花卉、苗木還是農(nóng)業(yè)。
在<成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)實施總體方案(草案)>)推出的前后,來自國內(nèi)的經(jīng)濟學家和社會學家們來到了成都,齊聚三圣鄉(xiāng)。1月12日召開的"中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇"上,為他們關注的這項勢必具有深遠的影響力的變革提出了他們的意見。
"有些人可能認為土地歸農(nóng)后會造成流民,但是實際上現(xiàn)在損害農(nóng)民利益的,造成失地農(nóng)民的是地方政府擁有壟斷一級市場和經(jīng)營二級市場從而獲得巨大的土地差價收益的特殊權力。"中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的李成貴研究員說,"我國的農(nóng)地制度已經(jīng)到了非改不可,不改不行的階段了,但是改革必須做出有步驟地安排,這樣可以把負面影響控制在可接受的范圍之內(nèi)。"
盡管爭議還在繼續(xù),但正如一位學者所言:回顧中國改革30年的歷程,中國民眾自發(fā)進行規(guī)則、制度創(chuàng)新,其實是一種常態(tài)。正是民眾在規(guī)則、制度領域進行的"創(chuàng)造性破壞"活動,構成了制度變革的驅(qū)動力量�！ �
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