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杭州市城市化發(fā)展的空間約束與對策
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城市化是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀過程，是指人口及各種生產(chǎn)要素不斷向城市集聚的過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉移，產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)化轉移，鄉(xiāng)村用地逐步轉變?yōu)槌鞘杏玫厝找嬖黾�。然而在耕地日趨緊張的形勢下，國家對建設用地占用耕地采取極為嚴格的控制政策，這對我市城市化進程如何適應新的土地管理形勢,提出了新的課題。為此，分析在空間約束條件下，如何加快城市化發(fā)展的土地管理對策，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
一、杭州城市化進程特點
1949年以前的2100多年期間，杭州城市的空間擴展是一個緩慢的過程。1949年建國后，空間擴展極為迅速。1949～2000年，杭州城市建設用地從30km2左右擴大到110km2左右，增加了近3倍。城市建成區(qū)從最初的矩形發(fā)展到折扇形，再發(fā)展到目前以錢塘江為軸心的沿江、跨江多核組團式布局模式，已初步呈現(xiàn)出現(xiàn)代化大都市的空間格局。
1949～2000年，杭州市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口從47.38萬人增加到184.58萬人（已包括余杭區(qū)和蕭山區(qū)）。其中，20世紀50年代為穩(wěn)定增長期，60～70年代為非穩(wěn)定增長期，80年代為恢復正常期，90年代進入快速增長期。尤其是1995年后，受兩次行政區(qū)劃調(diào)整的影響，不論是建成區(qū)面積還是城市人口都有較大幅度的增長�？v觀杭州城市發(fā)展進程，歸納有以下幾個特點：
1．城市發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應。
在2001年杭州市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整前，根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒1998》（國家統(tǒng)計局城市社會經(jīng)濟調(diào)查總隊，1999）的調(diào)查資料，截至1997年底杭州市區(qū)每平方公里國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為7670.29萬元，在非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市中處于第四位，僅次于石家莊、上海和廣州。而市區(qū)人均GDP為30945.76元，排名第一；按非農(nóng)業(yè)人口計算為人均39760.22元，依然排名第一。根據(jù)杭州市人民政府網(wǎng)站上公布的資料，杭州市的GDP連續(xù)兩年在15個副省級城市中排名第三。而與此同時，杭州市區(qū)面積在省會城市中列倒數(shù)第七，如果只計算非農(nóng)業(yè)人口超過100萬人的省會城市，則只列倒數(shù)第四。建成區(qū)面積列倒數(shù)第十，如果只計算非農(nóng)業(yè)人口超過100萬人的省會城市，則列倒數(shù)第五位。由此可見，杭州市經(jīng)濟發(fā)展水平在省會城市中名列前茅，而不論是市區(qū)面積還是建成區(qū)面積都居于較后的位次，城市發(fā)展明顯且遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展，使杭州市難以承擔地區(qū)經(jīng)濟中心的職能，無法發(fā)揮中心城市對區(qū)域經(jīng)濟的帶動和組織作用。
2．城市空間結構的形成與自然條件密切相關。
縱觀歷史，不難發(fā)現(xiàn)杭州城市的發(fā)展及今天所表現(xiàn)出的城市平面形態(tài)，與錢塘江、運河和西湖“三水”有著緊密的依存關系。同時其它自然條件也與杭州城市空間發(fā)展有著密切的關系，如西湖西南的山地以及蔣村西溪濕地都制約了杭州向西南和西部的擴展，而這也決定了西南部只能依托西湖風景區(qū)，進一步承擔其旅游職能，之江旅游度假區(qū)、靈山風景區(qū)、龍塢風景區(qū)等的建設更是強化了這一職能。
長期以來，受錢塘江、西湖及西南山地和西溪的制約，杭州的城市空間定位于江湖之間，使城市空間的擴展始終處于背山、臨湖、倚江、面野（面對廣闊的平原）的大格局中，塑造了“三面云山一面城”的城市地域結構。隨著運河的開通，城區(qū)順河向北迅速擴展，為今天杭州城市南北狹長空間結構的形成奠定了基礎。
3．現(xiàn)代城市空間的擴展與基礎設施的建設密切相關。
基礎設施一般表現(xiàn)為現(xiàn)狀要素，對空間結構有兩方面影響：其一是聯(lián)系和通道作用，其二是分割與阻斷作用�；A設施建設對空間結構的這兩種影響在杭州市城市發(fā)展過程中體現(xiàn)的尤為突出。一方面，現(xiàn)代杭州城市的擴展沿交通干線兩側擴展，形成了杭州主城的手狀形態(tài)，莫干山路、沈半路、石橋路、機場路和艮山路可以看成是這只“手”的五指。另一方面，在主城東部有鐵路、高速公路和筧橋機場等重要基礎設施的交通走廊，成為城市東擴的重要限制要素。加上“五指”中除艮山路為東西向外，其余均為南北向，這成為杭州主城南北狹長的重要原因。
隨著杭州城市規(guī)模的不斷擴大，空間日趨擁擠，急需向外拓展空間，建設跨江大橋，突破錢塘江屏障成為明智而及時的抉擇。可以說，錢塘江跨江大橋（現(xiàn)已建成3座，在建2座，規(guī)劃中1座）的建設使杭州城市空間的跨江發(fā)展成為現(xiàn)實。繞城公路及滬杭、杭甬、杭寧、杭金衢高速公路的“一環(huán)四射”的建設，為杭州未來空間擴展和都市圈的建設創(chuàng)造了條件。
4．城市發(fā)展對城市生態(tài)環(huán)境和歷史文化名城保護造成了一定的壓力。
隨著城市規(guī)模的不斷擴大，新增的建設用地將原指狀形態(tài)之間的綠地填充。由于用地緊張，城區(qū)內(nèi)的小塊綠地不斷被占為他用，同時在許多舊城改造項目中沒有按規(guī)劃要求增加綠地面積。以致長期以來，杭州市城市人均公共綠地低于國標的下限，這是杭州作為著名旅游城市的尷尬。加上塘河、運河（市區(qū)段）的污染也較嚴重，使城市生態(tài)環(huán)境日趨惡化。
杭州作為第一批歷史文化名城，雖然在保護方面做了一些工作，取得了一定成績，但由于城市建設空間狹小，仍有一些歷史街區(qū)、古建筑、文物古跡沒有得到妥善保護。尤其是在西湖周圍建設了一些與西湖不協(xié)調(diào)的建筑，破壞了西湖的整體美。
城市發(fā)展給生態(tài)環(huán)境和歷史文化名城保護造成的這種壓力，顯然不利于杭州作為國際風景旅游城市的持續(xù)發(fā)展。這種局面對近年申報聯(lián)合國世界遺產(chǎn)時產(chǎn)生了一定的負面影響。去年，市政府提出的“西湖西進”、“旅游西進”和“交通西進”也希望能突破長期以來過度利用的風景旅游資源，拓展旅游發(fā)展的空間，使城市發(fā)展充分體現(xiàn)國際風景旅游城市的職能。
二、制約杭州城市化發(fā)展的主要因素分析
分析長期以來制約杭州城市空間發(fā)展的因素，主要體現(xiàn)在兩方面：其一是城市擴展缺乏空間；其二是建設用地供應不足。
（一）城市發(fā)展空間狹小對城市化的制約。
2001年杭州市行政區(qū)劃調(diào)整前，杭州市行政區(qū)面積只有683km2，不論是市區(qū)面積還是建成區(qū)面積都居于省會、副省級城市較后的位次，而經(jīng)濟發(fā)展水平則名列前茅。行政區(qū)面積過小，一直是制約城市空間合理擴展的主要因素，特別是1996年行政區(qū)劃調(diào)整前，杭州市域面積只有430km2，城市發(fā)展基本上無擴展空間。目前雖然行政區(qū)面積大幅度擴大，表面上看長期制約杭州城市空間擴展狹小問題得到解決，但由于新劃入的蕭山、余杭兩個區(qū)在行政管理體制、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、投資體制等諸多方面仍然是在過去舊的體制下運行，與城市總體發(fā)展不相協(xié)調(diào)，城市發(fā)展的空間擴展仍受制于行政區(qū)劃調(diào)整前形成的行政管理體制、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等的制約。
1．行政區(qū)劃狹小對杭州城市擴展的制約。
從1949年至2001年杭州市區(qū)行政區(qū)劃經(jīng)過6次調(diào)整，市域面積由1949年的252.84km2，擴大至目前的3068km2。但在我國進入改革開放以后，社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展的近二十年內(nèi)（1978-1995），杭州市區(qū)的行政范圍沒有任何變化，至1995年底市域面積只有430km2。并且在僅有的430km2范圍內(nèi)，包括城市建設用地102km2，西湖風景名勝區(qū)約60km2，錢塘江面34km2以及林地61km2，只剩下東郊、西南郊和北郊少量用地。而東郊為城市蔬菜基地（約60km2），又是鐵路、高速公路、機場等基礎設施走廊，對城市建設用地具有明顯的阻斷作用。西南郊本身受西湖風景區(qū)的阻隔，就不利于進行建設，再加上之江旅游度假區(qū)、龍塢風景區(qū)、靈山風景區(qū)等旅游景區(qū)集中，最關鍵的是西南郊位于水源上游，更是建設用地的“大忌”，不宜大規(guī)模開發(fā)建設。由于長期以來杭州市受江、湖、山以及交通走廊的制約，已使杭州市形成南北狹長的地域結構，又受到北部工業(yè)區(qū)的阻隔，與市中心、水源地、排污口方向相反，基礎設施造價高，不利于城市交通的合理組織，顯然不能作為城市建設的發(fā)展方向。
然而正值此時，杭州市又面臨這“優(yōu)二興三”的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整階段，需要重點發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)應該布局在區(qū)位條件較好的市中心，而杭州市的城市性質(zhì)也決定杭州市的工業(yè)發(fā)展必須外遷，但市中心仍有許多黃金地段被工業(yè)、倉儲和行政辦公用地所占據(jù)，而這些單位的外遷又苦于無地。市區(qū)的擁擠和污染，使本身具有相當區(qū)際意義的風景旅游資源優(yōu)勢無法持續(xù)發(fā)展。
雖然杭州市的許多重要項目已分別向郊區(qū)合理疏散，如經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、國際機場、喬司編組站。與此同時各郊縣（市）也依托杭州，在與鄰近杭州地塊進行開發(fā)，建設了許多住宅、工廠、游樂設施等。但由于城市規(guī)劃、開發(fā)建設是在各地政府管轄范圍內(nèi)運作的，實際上中心市區(qū)與郊區(qū)的建設項目是各行其是，缺乏有機聯(lián)系，更談不上相互補充。如城西蔣村商住區(qū)的開發(fā),由于其原屬余杭縣范圍,杭州城市規(guī)劃無法將其納入統(tǒng)一規(guī)劃，導致規(guī)劃滯后于開發(fā)，致使城西各樓盤內(nèi)部雖然配套較為完善，但作為城西的整體基礎設施卻大部分沒有得到配套，如學校、醫(yī)院、公交、管道煤氣、廣場、公共綠地等，給購房居民的日常生活帶來了極大的不便。
1996年迫于當時城市基本沒有擴展空間的形勢，對杭州市行政區(qū)劃作了局部的調(diào)整，將原蕭山市的西興、長河、浦沿和余杭市的三墩、九堡，下沙等6鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入杭州市區(qū)，市域面積擴大至683km2，由于調(diào)整幅度小，只是解決的城市擴展過程的燃眉之急，并沒有從根本解決由于杭州市行政區(qū)域面積過小，長期以來制約城市空間擴展的問題。至2001年2月，杭州市經(jīng)國務院批準，又作了重大調(diào)整，將原屬的余杭市、蕭山市變?yōu)閰^(qū)，劃入杭州市區(qū)，市域面積也由原來的683km2增至3068km2，至此長期以來制約城市空間擴展行政區(qū)域面積過小的問題才得到根本解決。
2．城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與行政區(qū)劃不一致對城市擴展的制約。
杭州市雖然目前已經(jīng)調(diào)整了行政區(qū)劃范圍，但由于杭州市的城市總體規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃尚未將余杭和蕭山兩個新區(qū)納入規(guī)劃范圍，城市的擴展受制于行政區(qū)劃調(diào)整前，杭州、蕭山和余杭三個城市相互獨立編制的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃制約。蕭山和余杭兩個區(qū)城市擴展仍游離于城市整體之外，仍按行政區(qū)劃調(diào)整前的舊體制和規(guī)劃運行。而城市主城區(qū)的空間擴展區(qū)域，往往就是原蕭山和余杭兩個城市土地利用規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，而按我國土地管理法的規(guī)定，城市建設用地占用基本農(nóng)田保護區(qū)的土地是被嚴格禁止的。因此，在全市新一輪城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制和審批前，行政區(qū)劃調(diào)整增大的城市擴展空間，只是名義上的空間，并不能從根本上解決城市發(fā)展過程的空間制約問題。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與行政區(qū)劃不一致對城市擴展的制約具體現(xiàn)在以下面兩個方面。
首先，由于沒有一個與行政區(qū)劃對應的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，城市擴展和布局受規(guī)劃和土地管理相關法規(guī)的制約，只能按行政區(qū)劃調(diào)整前杭州、蕭山、余杭三個城市制定的規(guī)劃實施。這樣一方面是無法對城市土地利用整體進行合理布局，優(yōu)化土地利用結構，形成城市整體協(xié)調(diào)有序的空間布局結構，導致土地利用布局分散，土地利用結構不合理，土地利用效率低，中心城市與各城市組團缺乏合理分工和協(xié)作。不利于提高城市品位，發(fā)揮杭州中心城市的集聚效益和擴散功能。另一方面中心城市擴展依然在行政區(qū)調(diào)整前狹小的行政區(qū)范圍內(nèi)，這直接制約城市“跨江、沿江”和建設新城的發(fā)展戰(zhàn)略。
其次，由于中心城市與蕭山、余杭兩個新劃入的區(qū)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，無法對一些重大的基礎設施如交通、電力、通迅、供水、排水等基礎設施和文體教衛(wèi)等社會發(fā)展設施進行統(tǒng)一建設，各區(qū)從各自需要出發(fā)分散建設。這樣一方面使得許多設施因服務范圍受限或規(guī)模等級偏低，達不到所需最低門檻服務人口或范圍發(fā)揮不出應有的效益和作用；另一方面是投資成本大，造成資金利用的浪費，使一些為城市整體發(fā)展所急需的重大項目，因得不到足夠的資金而不得不推遲建設。此外，因為分散建設又使得中心城區(qū)與這些相對獨立的區(qū)的許多設施在時間和空間上互相不銜接配套，從而形不成相互聯(lián)系的城市整體網(wǎng)絡，無法發(fā)揮杭州中心城市的功能。
（二）用地指標和后備土地資源不能滿足城市發(fā)展對建設用地的需求。
為保證土地資源的可持續(xù)利用，控制耕地銳減的趨勢，緩解人地矛盾。1997年開始執(zhí)行中央11號文件，國家實行了極為嚴格的耕地保護政策，要求保持耕地總量動態(tài)平衡，嚴格控制建設用地占用耕地的數(shù)量，實行土地用途管制。在此形勢下，國家實行供給制約和引導需求的土地政策，建設用地可占用耕地數(shù)量十分有限，遠遠不能滿足經(jīng)濟建設的需求。杭州市在1997年的土地利用總體規(guī)劃，由于建設用地指標和農(nóng)保率的限制，建設用地指標不能完全滿足城市建設發(fā)展的需求。而正值此時，杭州又提出了“住在杭州，游在杭州，學在杭州，創(chuàng)業(yè)在杭州”的口號，需要建設一批適應新形勢的高教園區(qū)、高新技術園區(qū)、旅游項目。落實這些用地指標都有相當?shù)碾y度。同時由于原市區(qū)擁擠，致使房價不斷上揚，影響了廣大中、低收入家庭的購房能力。
目前雖然建設用地指標審批有所松動，通過申請可以增加建設用地指標，但在目前的土地管理政策下，解決杭州城市化進程對土地需求和空間擴展制約仍存在兩方面的重大問題。
第一，后備土地資源供應不足，按照新的土地管理法，建設用地占用耕地必須滿足“占一補一”的規(guī)定，保持耕地總量的動態(tài)平衡。而杭州市由于缺乏可開墾的后備土地資源，無法在市域范圍內(nèi)滿足“占一補一”的條件，只有通過異地造地，購買用地指標，解決后備土地資源供應不足的問題。但目前根據(jù)省里有關精神和規(guī)定，易地造地工作必須在省內(nèi)開展。這雖然有利于省內(nèi)保持耕地總量動態(tài)平衡，但由于一方面浙江省是典型的“人多地少”省份，1998年底人均耕地僅0.54畝，還不及全國平均水平1.4畝的一半，全省總體處于后備土地資源供應短缺狀態(tài)；另一方面浙江省又是東南沿海發(fā)達省份，對建設用地指標的需求較大，省內(nèi)易地造地的潛力較為有限，不可能長期滿足建設用地指標，而且造地成本比省外高。所以從長遠來看，杭州市的易地造地必須突破省域，積極在省外尋找新的易地造地對象，真正解決建設用地指標對杭州城市發(fā)展的制約。
第二，在建設用地不足的同時，規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田區(qū)的劃定也是制約城市擴展和合理布局的重要制約因素。雖然在基本農(nóng)田區(qū)的劃定和調(diào)整時都已充分考慮將基本農(nóng)田劃定在控制區(qū)外，但由于要確保耕地的保護率（杭州市為84%），仍有相當部分基本農(nóng)田在規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)，對城市擴展和合理分布局都將產(chǎn)生重大影響，是杭州市城市化進程的重要約束因素。尤其是規(guī)劃控制區(qū)的蔬菜基地，其劃定本身也是城市發(fā)展的必需。由于蔬菜基地建設要求高，投資大，重新調(diào)整難度較大，也成為重要的制約因素。只有將基本農(nóng)田保護區(qū)外移，實行異地代保，才能解決城市擴展過程中的空間約束。
三、對策
綜上所述，杭州市城市發(fā)展面臨空間狹小和建設用地不足等問題。市區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整，表面上看為解決了城市發(fā)展空間問題。但要真正解決這一問題，尚需經(jīng)過一段時間的磨合，畢竟新區(qū)的基礎設施尚無法與老區(qū)相提并論。通過新一輪城市總體規(guī)劃的編制與實施，新區(qū)最終會與老區(qū)融為一體。然而城市發(fā)展空間的擴大并不能從根本上解決建設用地不足的問題。要真正解決這一問題必須轉變土地利用觀念，“開源”與“節(jié)流”相結合。一方面要增加土地有效供給，一方面要積極探索集約利用城市土地的新模式。
（一）加快編制與調(diào)整后的行政區(qū)劃相協(xié)調(diào)的城市和土地利用總體規(guī)劃編制。
如前文的分析，由于城市建設總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃與行政區(qū)劃的不協(xié)調(diào)，行政區(qū)范圍擴大對解決杭州城市空間擴展行政區(qū)面積過小的制約沒有實質(zhì)性的意義，只有編制與調(diào)整后的行政區(qū)劃相協(xié)調(diào)的城市和土地利用總體規(guī)劃，才能真正解決長期以來因為行政區(qū)面積過小對杭州城市擴展的空間約束。
另外，面對經(jīng)濟全球化和信息化的趨勢，兩個規(guī)劃應具有較強的超前意識，為未來的發(fā)展留有一定的余地。為適應現(xiàn)階段城市空間向區(qū)域轉化的趨勢，特別應注重城鄉(xiāng)空間一體化的發(fā)展。從空間上應從區(qū)域的角度考慮城市規(guī)劃，行政區(qū)劃的再次調(diào)整，為開展杭州都市圈規(guī)劃創(chuàng)造了有利條件。在都市圈范圍內(nèi)探索城市與土地兩個規(guī)劃相融合規(guī)劃形式，建立“自然—空間——人類系統(tǒng)”的整體格局和發(fā)展模式。
（二）開展土地集約利用研究，探討土地集約利用的城市發(fā)展途徑。
雖然積極開拓城市建設用地有效供給不失為解決建設用地需求與耕地可供給量之間矛盾的有效途徑，但我們應清醒地意識到，建設用地指標匱乏是一個普遍問題，單純依靠存量土地的挖潛是無法徹底解決這一深層次矛盾的。要解決這一深層次問題，必須解決土地利用的深層次問題，即轉變土地利用觀念，由外延擴大的粗放式用地模式轉變?yōu)閮?nèi)涵式的集約用地模式。
新時期應積極探索土地資源優(yōu)化配置的模式，從各個層面上集約利用土地，提高土地利用效益。通過舊城改造和用地置換將老城內(nèi)的企業(yè)分批搬遷到郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)，一方面提高了土地利用效益，一方面也緩解了城市污染嚴重的問題。在市區(qū)農(nóng)村積極探索多層公寓等方式，逐步淘汰單戶建筑，嚴格查處一戶多宅問題，積極探索農(nóng)村宅基地有償使用，對超指標部分成倍提高使用費；同時加大農(nóng)居點的撤擴并力度，加快中心村規(guī)劃建設，積極推行多層農(nóng)居點建設，多層次、全方位地提高農(nóng)村居住用地的利用率。對市區(qū)六城區(qū)與肖山、余杭新區(qū)及部分郊縣的一些基礎設施可以共建共享，避免重復建設，減少土地的無效和低效利用。
（三）盤活存量土地，增加土地有效供給
在目前城市化迅猛發(fā)展時期，建設用地對耕地的需求與可供給量之間的矛盾日益尖銳，而城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在大量的閑置和低度利用土地。盤活城鎮(zhèn)存量土地和置換低度利用土地成為新時期增加土地有效供給的有效途徑之一。據(jù)98年杭州市土地管理局對杭州市區(qū)土地證書年檢統(tǒng)計，市區(qū)1至5級土地范圍內(nèi)尚有工業(yè)倉儲用地近900公頃，即使是城區(qū)8個比較繁華的街道，尚有工業(yè)倉儲業(yè)用地 45公頃�？梢姵擎�(zhèn)內(nèi)部存量土地的潛力十分巨大。然而現(xiàn)行的土地管理和交易制度，不利于這些存量和低度利用土地和低度利用土地的入市交易，難以形成建設用地的有效供給。
在此形勢下，進行制度創(chuàng)新，改革現(xiàn)有土地產(chǎn)權交易制度，建立符合市場經(jīng)濟的土地統(tǒng)一收購儲備制度，促使城市內(nèi)部大量存量和低度利用土地進入市場，增加建設用地的有效供給量，是解決城市化進程中建設用地對耕地需求與供給之間的矛盾的明智之舉。可喜的是，目前我市已初步建立起符合現(xiàn)階段市場經(jīng)濟條件的土地收購儲備制度。同時通過提高耕地占用稅費，制定舊城改造、原地拆建等利用存量土地的優(yōu)惠政策，這樣“內(nèi)松外緊”的用地政策，形成有利于盤活城市存量土地的經(jīng)濟機制。今后應進一步完善這一制度，盤活更多的存量和低度利用土地，增加土地有效供給，緩解建設用地緊張的局面。
在今后一段時期內(nèi)，盤活城市存量土地的重點應放在企業(yè)用地上，由于企業(yè)普遍具有占地面積大、土地效益低、占地區(qū)位好等特點，存量土地的潛力最大。應通過置換、挖潛、市場化等多種途徑來盤活企業(yè)存量土地。
（四）加強土地整理與復墾工作，增加用地指標。
在新一輪土地利用總體規(guī)劃中，要求保持耕地總量的動態(tài)平衡，而土地整理是目前增加耕地的最有效途徑之一�！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第十八條第二款規(guī)定“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作抵折建設占用耕地的補償指標”。這種規(guī)定，鼓勵了土地整理，建立了多整理多得利的機制。同時，省政府規(guī)定，土地整理項目完成后，按實際增加有效耕地面積的70％下達建設用地指標。這項用地指標主要用于經(jīng)規(guī)劃批準的基礎設施建設和中心村、小城鎮(zhèn)以及工業(yè)小區(qū)的建設。這種機制的建立，為增加建設用地有效供給提供了有利條件。城市發(fā)展應充分利用這種有利機制，加大整理力度，為建設用地提供更多的用地指標。根據(jù)《杭州市城市土地利用總體規(guī)劃》，1996年杭州市原市區(qū)農(nóng) 村居民點人均用地高達172.73㎡，遠遠超出浙江省農(nóng)村居民點人均用地最高不得超過100㎡的規(guī)定，更是高出杭州市郊農(nóng)居點人均用地指標60㎡近兩倍，可見潛力十分巨大。應以市區(qū)農(nóng)居點整理為突破口，增加建設用地的指標。
（五）通過用地指標的易地平衡，解決杭州城市化過程建設用地需求與指標的矛盾。
由于杭州市區(qū)人多地少，缺乏后備土地資源，而建設用地需求量又大，供求矛盾十分突出，根本無法達到占補平衡。為解決這一問題，必須開拓思路，轉變觀念，必須突破行政區(qū)的局限，易地造地，將基本農(nóng)田外移到行政區(qū)劃范圍以外。杭州市已開始這方面的工作，今后應根據(jù)城市發(fā)展對耕地需求的輕重緩急，積極穩(wěn)妥地推進易地造地和基本農(nóng)田的指標外移工作。但必須指出的是，在保證城市發(fā)展用地，進行易地造地和農(nóng)保指標外移的同時，必須保留足夠的農(nóng)副產(chǎn)品基地用地以及必要的生態(tài)綠色開敞空間，以保持市區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
杭州市是一個典型的人多地少的城市，市域內(nèi)后備土地資源有限，目前將耕地易地平衡和基本農(nóng)田外移僅局限于浙江省內(nèi)的政策規(guī)定，不能從根本上解決杭州城市化進程中空間擴展對耕地的需求。面向全國不僅能從根本上解決后備土地資源供應不足的問題，還可節(jié)省一大筆耕地異地平衡和基本農(nóng)田外移的費用。
（六）充分發(fā)揮政府在土地資源配置過程中的宏觀調(diào)控作用，提高土地利用率。
在目前土地資源緊張的情況下，應充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。這一思想已在1997年中央11號文件中得到充分體現(xiàn)。這種調(diào)控作用的關鍵在于強化土地利用總體規(guī)劃的地位，實施土地用途管制，建設用地審批必須符合規(guī)劃。這種調(diào)控可以通過法律、行政的途徑來實現(xiàn)，但在市場經(jīng)濟體制下，應強化通過市場機制來實現(xiàn)。其一通過城市土地的級差地租來調(diào)節(jié)城市土地利用的地域結構，工業(yè)用地逐步外遷，舊城改造逐步提高容積率。其二堅持“誰集約利用土地誰得益”原則，制訂和完善有利于盤活存量土地，提高土地利用效益的政策，推動城市用地的集約利用。
作者：蔡兵備
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