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深圳956平方公里轉(zhuǎn)地調(diào)查 "深圳樣本"受高度關(guān)注 [推薦]
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寶安、龍崗兩區(qū)956平方公里的集體土地終于被深圳市政府收入囊中。待交接完畢，這些土地無需經(jīng)過國家征用，便可直接改戴“國有土地”的帽子�！吧钲跇颖尽敝允艿礁叨汝P(guān)注，是因為其操作突破了國家《土地管理法》的相關(guān)程序，而眾多飽受用地之困的城市也試圖效仿“深圳經(jīng)驗”，解決城市用地緊張問題。
國土資源部的相關(guān)人士告訴說，“城市化”帶來的版圖擴張沖動和農(nóng)民土地該如何“歸位”問題已被高度重視，而今年對《土地管理法》的修改，將主要集中在集體土地流轉(zhuǎn)和征地制度改革等方面，在解決用地緊張和保護農(nóng)民利益之間作出新的嘗試。
“轉(zhuǎn)”字之外的“別樣天地”
單憑一個“轉(zhuǎn)”字，就跳過了國家征用的程序，這是整個深圳轉(zhuǎn)地工作中最引人關(guān)注的一點。
根據(jù)規(guī)定，集體土地要轉(zhuǎn)為國有土地，唯一的途徑就是通過政府征用。如果涉及到基本農(nóng)田保護的，必須上報國土資源部門。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”深圳就是憑此作為“轉(zhuǎn)地”依據(jù)，先把所有農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，農(nóng)村土地也直接轉(zhuǎn)為國有，繞開了征用的重重環(huán)節(jié)。
國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長鄒曉云告訴記者，如果按照征用的途徑，手續(xù)非常繁瑣，涉及到補償方法、價格協(xié)商甚至農(nóng)民的拆遷安置等多方因素，而“轉(zhuǎn)”地顯得更容易操作。
可見，雖只有一字之差，但個中含義意味深長，這預示著深圳在程序操作上，能超越以往模式，另外開辟“深圳樣本”。
對于深圳來說，寶安、龍崗兩區(qū)（簡稱“兩區(qū)”）有著特殊的含義。深圳市下轄六個區(qū)，其中羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)、鹽田區(qū)屬于經(jīng)濟特區(qū)范圍，寶安區(qū)和龍崗區(qū)則地處經(jīng)濟特區(qū)外，俗稱“關(guān)外”。
深圳綜合開發(fā)研究院研究員、深圳城市化研究會副會長李津逵告訴記者，飽受用地之困的深圳，曾對城市土地該外緣擴張還是內(nèi)涵發(fā)展舉棋不定。深圳曾想把鄰近的惠州市的一塊土地劃撥過來，但由于涉及到行政區(qū)劃的調(diào)整問題，政府還是選擇押寶兩區(qū)的土地上。待轉(zhuǎn)地工作完成后，兩區(qū)能為深圳關(guān)內(nèi)提供近260平方公里的空地，這對關(guān)內(nèi)已經(jīng)無地可用的深圳來說，無疑是“雪中送炭”。
因此，從2004年6月開始，深圳就已著手準備轉(zhuǎn)地事宜。深圳市轉(zhuǎn)地辦的相關(guān)人士告訴記者，轉(zhuǎn)地工作正式開展是在2005年4月，到現(xiàn)在，兩區(qū)的街道辦已與各村委會簽訂了轉(zhuǎn)地協(xié)議，而近期已到了區(qū)與市轉(zhuǎn)地辦的交接過程。
憑借一份近日出臺的《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)為國有土地交接與管理實施方案》（以下簡稱《實施方案》）的發(fā)布，土地交接程序已經(jīng)啟動。上述轉(zhuǎn)地辦人士告訴記者，農(nóng)用地轉(zhuǎn)國有身份的工作，暫定在6月前全部結(jié)束，轉(zhuǎn)地辦將把這些土地分別委托給規(guī)劃、國土及農(nóng)林漁業(yè)等部門歸口管理。
“轉(zhuǎn)”字之后的難承之負
李津逵在深圳長期跟蹤城中村改造問題和兩區(qū)的轉(zhuǎn)地問題。他在調(diào)研以后的結(jié)論是，讓農(nóng)民在一夜之間就變成了城市居民，其中間操作的復雜性，遠不像政府預計的“一次性轉(zhuǎn)地，一次性付款，一年內(nèi)完成”那么樂觀。
據(jù)了解，雖然政府拿出了百億元來作為補償款，但能給予補償?shù)?60平方公里的土地基本上都是集體建設(shè)用地或者是水田、菜地，對于那些已經(jīng)建成廠房、工業(yè)區(qū)的土地，只通過相互之間簽訂“所有權(quán)出讓”的協(xié)議，政府不再發(fā)放補償款。
龍崗區(qū)橫崗街道辦六約居委會的陳遠東告訴記者，補償款已經(jīng)到賬，居民小組已建立共管賬戶。但已出租的廠房合約一般為10年，農(nóng)民擔心的是等租約到期后，這批廠房是否能繼續(xù)出租，或者交由政府來處置，這些問題是現(xiàn)在都未能明晰的。
鄒曉云告訴記者，以前農(nóng)民依靠出租廠房來獲得收入，在土地變?yōu)閲泻螅炊艿惯^來向農(nóng)民收取租用的費用，要不然會有國有資產(chǎn)流失之嫌。而且，如果政府在廠房租約到期后直接收回，也是屬于合理的范圍。
除此以外，李津逵還表示，從前由村委會承擔的管理費用，現(xiàn)在都轉(zhuǎn)為政府來承擔�！皬那�8個保安的費用等于現(xiàn)在一個警察的費用，期間增加的成本，遠不是政府能一次性做到位的�！�
另外，在轉(zhuǎn)地過程中，不少存有歷史遺留問題的土地處理起來也相當棘手。龍崗區(qū)橫崗街道辦轉(zhuǎn)地辦負責人、橫崗國土房管所副所長龔玉華告訴記者，這些土地包括私自轉(zhuǎn)讓宅基地的，未經(jīng)審批自行規(guī)劃用地進行私房建設(shè)的，還有村集體外賣生產(chǎn)經(jīng)營性用地問題，以及土地超長期租賃的轉(zhuǎn)地補償、統(tǒng)建新村等，都是一時無法妥善解決的。
對此，李津逵認為，“城市化”的過程中，如果總是由政府來獨攬城市化進程中的全部資源配置，不僅使政府的管理成本增高，還會產(chǎn)生一連串的新問題。而且這些在國內(nèi)其他城市沒有先例，所以深圳在轉(zhuǎn)地過程中可謂困難重重。
“轉(zhuǎn)”字之下的樣本之惑
李津逵告訴說，去年國內(nèi)有將近7萬個這樣的例子，即通過“鎮(zhèn)改辦”、“村改居”的方式改變農(nóng)民的身份，從而獲得農(nóng)民土地，被國務院直接下文叫停。
在2004年的時候，內(nèi)蒙古的包頭市希望把城市郊區(qū)的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，使他們的地也相應變?yōu)閲型恋兀瑖临Y源部發(fā)文明確表示不予支持，轉(zhuǎn)地計劃因此被擱淺。
李津逵說，深圳的步伐走得較快，而且由于其“特區(qū)”身份，最終還是得以實施，這在全國來說，是唯一默認的樣本。
但是據(jù)了解，在追求“城市化”的過程中，被逼到無地可用狀態(tài)的城市也會效仿“深圳樣本”，只是操作方式要限制在政策允許的范圍內(nèi)。
廣東省政府發(fā)展研究中心三農(nóng)問題專家譚炳才告訴記者，珠三角的用地緊張問題日益嚴重，而深圳、佛山等地為了擴大城市版圖，不斷通過征地來解決地荒問題，最后的結(jié)果使深圳、佛山市內(nèi)已幾乎不存在農(nóng)村集體土地。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英告訴記者，例如一些城市內(nèi)的“城中村”改造也是面臨這些問題。讓農(nóng)民變?yōu)槌鞘芯用�，然后對集體土地給予一定的金額補償，從而達到改造的目的。但問題是農(nóng)民本身是否愿意更換身份，補償金額是否合理，這在法律法規(guī)上，都沒有約束。
譚炳才表示，這些做法背后的根源在于城市化過程中，城市版圖要擴大，而政府通過這樣的操作手法可以獲得廉價的土地資源。
對于深圳的做法，譚炳才強調(diào)，政府必須尊重農(nóng)民的選擇，農(nóng)民自愿變?yōu)槌鞘芯用瘢拍芤罁?jù)《實施條例》的規(guī)定進行轉(zhuǎn)地。
另外，根據(jù)調(diào)查，由于轉(zhuǎn)地的價格和集體出租或政府征用的價格存在一定差距，這也是轉(zhuǎn)地備受異議的問題所在。
從寶安區(qū)龍華鎮(zhèn)浪口村村委了解到，就龍華鎮(zhèn)現(xiàn)在的地價，如果建成廠房，出租的價格在每年60元/平方米左右，但根據(jù)補償標準，村集體能拿到的價格不過在25元/平方米左右，就被永久性地買斷。而且，深圳附近的東莞等城市，同等的地塊征地價在2萬～3萬元/畝左右，但在深圳兩區(qū)，轉(zhuǎn)地的價格只在1.2萬～1.7萬元/畝左右。
鄒曉云也表示，隨著城市化進程的加快，這樣的例子有可能被其他地區(qū)效仿。而且《實施條例》指的是經(jīng)過多次征地已經(jīng)基本城市化的地區(qū)，但寶安、龍崗的情況顯然并不相符。
既然有這么多爭議，為什么深圳市還要“超常規(guī)”地快速轉(zhuǎn)地？當?shù)匾?guī)劃部門一位人士話透露出深圳的“苦衷”：向農(nóng)民征地變得十分困難，坐地收租的農(nóng)民不愿低價出讓土地。
而國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長謝揚對此表示，城市向農(nóng)村擴張征地，使農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無保障居民，這些都是在“城市化”擴張過程中值得警醒的。“深圳樣本”的重要性在于其后續(xù)工作如何跟進，這些都將給研究農(nóng)村土地問題的相關(guān)部門有價值的借鑒。
觀察
農(nóng)民應分享城市化成果
“地荒”問題可謂是所有快速發(fā)展中的城市共有的矛盾。不用通過繁瑣的征地手續(xù)就實現(xiàn)了土地儲備量的增長，深圳市政府看似走了一招妙棋，但這種“轉(zhuǎn)地”背后，其實蘊藏著極大的風險。
雖然在轉(zhuǎn)地補償費用方面，深圳市政府已付出了極高的代價，但后面的工作陸續(xù)而來，包括農(nóng)民“洗腳上田”的就業(yè)問題、社保問題、社區(qū)管理成本問題，都擺在了管理者的眼前。可見深圳用“行政令”解決土地的身份問題，顯然不是上策。
不可否認的是，現(xiàn)在國內(nèi)許多城市也盯上了“深圳樣本”，因為集體土地一直是補充建設(shè)用地的最大來源，但是征地手續(xù)的繁復性，使政府失去了等待的耐心。所以，“深圳樣本”一旦被默認，將會成為城市向農(nóng)村擴張的樣本，這也是深圳轉(zhuǎn)地工作如何收尾被廣泛關(guān)注的原因所在。
就農(nóng)村集體土地而言，國家近年來作了不少的嘗試。去年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的實施，今年4月國土資源部也發(fā)了52號文件，要求“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點”。
這些方案都是為了保護農(nóng)民利益，緩和城市建設(shè)用地的推進中由于征地引發(fā)的矛盾而制定的。
對于如何解決城市擴張沖動和保護農(nóng)民地的矛盾，筆者認為有一種觀點值得借鑒，那就是深圳的城市化擴張應該階段性、分步驟地進行。因為隨著征地價格的上漲，征地成本上升，城市化的擴張會被有效地控制，這對耕地的保護同樣是有利并且有效的�！ �
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